Государственная помощь украинским беженцам в РФ в 2022 году: обзор нормативных актов

Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1951 года «О статусе беженцев» в 1992 году, и в 1993 году в России был впервые принят закон «О беженцах», который в 1997 году был радикально переработан и действует по сей день. Это основной нормативный акт, регулирующий предоставление убежища в РФ и права лиц, получивших убежище. Позже было издано несколько нормативных актов, уточняющих некоторые аспекты предоставления убежища в РФ, но общее число их было невелико. Скудость нормативной базы отражала незаинтересованность властей в развитии системы убежища в РФ.

Первый всплеск нормотворческой активности в сфере предоставления убежища был вызван массовым прибытием украинских беженцев в 2014 году, когда появились документы, вызванные необходимостью размещать этих беженцев, оперативно определять их правовой статус, обеспечивать доступ к медицинской помощи и образованию. Ни одна из предыдущих волн беженцев, а их было немало, не побуждала властные структуры РФ к такой активности, что без сомнения объяснялось благожелательным отношением властей к беженцам из Украины, которым не пользовалась ни одна из групп беженцев за всю истории современной России.

Однако 2022-й год далеко превзошел 2014-й как по числу нормативных документов, связанных с прибытием украинских беженцев, так и по «уровню благожелательности», отраженному в этих документах. Что касается количества, то мы насчитали 46 нормативных актов, изданных федеральными органами власти РФ в 2022 году по вопросам, касающимся украинских беженцев, и нельзя исключить, что мы что-то пропустили.

Кроме того, нормативные акты, связанные с приемом беженцев, издавали власти почти всех субъектов федерации. Обозреть весь массив этих документов из-за его объема нам не удалось, но акты нескольких регионов мы изучили. Например, администрация Московской области, по нашим подсчетам, выпустила в 2022 году 13 документов такого рода. Но даже если в других субъектах федерации было издано существенно меньше актов, общий объем нормативной продукции, посвященной украинским беженцам, может насчитывать не одну сотню наименований.

Эти документы касались всего спектра проблем, вызванных прибытием большого числа беженцев: правовое положение в РФ, временное размещение, социальная помощь, доступ к медицинской помощи, образованию, трудоустройству.

Пытаясь выявить основные особенности нормотворчества, связанного с приемом украинских беженцев, мы пришли к выводу, что его развитие в течение 2022 года распадается на несколько этапов, хронологически странным образом почти совпадающих с временами года: весна (точнее: с конца февраля по май), лето, осень (точнее: с конца августа по декабрь). Разумеется, это деление на этапы достаточно условное, но оно облегчит нам понимание тенденций в развитии этого нормотворчества.

Приступая к обзору изданных в 2022 году нормативных актов, касающихся украинских беженцев, необходимо сделать две оговорки.

Во-первых, о термине «украинские беженцы», который используется в этом докладе. В человеческом потоке, который с конца февраля 2022 года хлынул через границу РФ, были люди с разными документами: с паспортами Украины, ДНР и ЛНР, видами на жительство, с российскими паспортами. В нормативных документах состав этого потока чаще всего определятся следующим образом: граждане Украины, ДНР, ЛНР и РФ и лица без гражданства, постоянно проживающие на территориях Украины, ДНР и ЛНР, вынужденно покинувшие территории Украины, ДНР и ЛНР и прибывшие на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке. Но это определение слишком длинное, пользоваться им неудобно. Поэтому мы условно объединяем всех этих людей термином «украинские беженцы»

Применение этого термина по отношению к гражданам России, прибывшим в РФ из Украины, ДНР и ЛНР, не совсем корректно, так как в соответствии с определением понятия «беженец» в Конвенции 1951 года «о статусе беженцев» и в российском законе «О беженцах», граждане России на территории РФ не могут считаться беженцами. Однако причины, по которым эти люди оставили свои дома, ничем не отличались от причин бегства беженцев с паспортами Украины, ДНР и ЛНР и многие нормативные акты, о которых пойдет речь в этом докладе, распространяются на граждан России также, как и на граждан Украины, ДНР и ЛНР. Поэтому, используя термин «украинские беженцы» по отношению ко всем, вынужденно покинувшим Украину, ДНР и ЛНР, мы в необходимых случаях будем отмечать, что тот или иной нормативный акт не распространяется на граждан России.

Во-вторых, следует подчеркнуть, что предметом доклада являются только нормативные акты, изданных в связи с прибытием украинских беженцев, но не практика их применения, для анализа которой мы не располагаем достаточной информацией.

Глава 1. Весна: демонстративное гостеприимство

Начало государственной деятельности по приему украинских беженцев, включая нормотворческую, положили два поручения Президента РФ, о которых 18 февраля 2022 года сообщил пресс-секретарь Президента Д. Песков: поручение врио главы МЧС Александру Чуприяну «срочно вылететь в Ростовскую область для организации на месте работ по созданию условий для размещения, обеспечения горячим питанием и всем необходимым, включая медицинскую помощь», а также поручение правительству РФ обеспечить выплату 10 тысяч рублей каждому беженцу из Донбасса, прибывающему в Ростовскую область. Обнаружить тексты этих поручений на официальном сайте Президента России kremlin.ru нам не удалось.

ПВР

Примечательно, что организация работы по размещению беженцев была поручена МЧС, а не МВД России, на которое после ликвидации Федеральной миграционной службы были возложены ее функции, включая обязанности по исполнению закона «О беженцах». Видимо, это означает, что еще до массового прибытия беженцев, когда масштаб предстоящей работы по их приему не был известен, руководство страны сознавало, что втиснуть эту деятельность в рамки существующей системы убежища РФ, которая за последние 20 лет приобрела совершенно карликовый характер, не удастся.

Никакого федерального акта, направленного на реализацию поручения о приеме украинских беженцев, насколько нам известно, не издавалось. При этом с 18 февраля не только Ростовская область, но и другие субъекты федерации, как по команде, один за другим стали заявлять о готовности принять беженцев с Украины и выпускать документы, подкрепляющие эту готовность. Это были документы о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в связи с прибытием беженцев, о создании и финансировании пунктов временного размещения беженцев (далее — ПВР), а также об оказании беженцам различных видов помощи.

Так, губернатор Ростовской области, которая в числе первых начала принимать беженцев из Украины, 18 февраля издал распоряжение о введении режима повышенной готовности «в связи с угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с предполагаемым увеличением прибытия граждан из приграничных с Ростовской областью территорий, необходимостью обеспечения их жизнедеятельности в пунктах временного размещения и питания». А уже на следующий день тот же губернатор ввёл в области режим чрезвычайной ситуации — «в связи со значительным увеличением прибытия граждан из приграничных с Ростовской областью территорий».

Ожидания массового прибытия беженцев в приграничную Ростовскую область можно счесть оправданными. Однако режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации еще до 24 февраля начали устанавливать и в регионах, находящихся на значительном расстоянии от границы.

21 февраля постановление о введении режима повышенной готовности подписал губернатор Московской области, мотивировав это решение также «массовым прибытием на территорию Московской области граждан, вынужденно покинувших территорию отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины». На следующий день в СМИ появилось сообщение о первой группе беженцев из Донбасса, насчитывающей 900 человек, доставленной поездом в Подмосковье. Для региона, где ежегодно оформляют временную регистрацию больше 2 миллионов мигрантов, прибытие одной или даже нескольких тысяч беженцев вряд ли можно считать поводом для установления какого-то специального режима.

Но Московская область — столичный регион, традиционно привлекающий большое число мигрантов. Возможно, власти ввели режим повышенной готовности, ожидая чрезмерного наплыва беженцев. Однако аналогичные меры были приняты и во многих других регионах, например, в Пензенской области, также расположенной довольно далеко от границы с Украиной и при этом не обладающей привлекательностью столичного региона. Тем не менее, 21 февраля в этой области был объявлен режим чрезвычайной ситуации. В распоряжении губернатора сказано, что этот режим вводится «для проведения мероприятий по приему, размещению в пунктах временного проживания, всестороннему обеспечению, социальной защите и поддержке лиц, прибывших на территорию Пензенской области с 21 февраля 2022 года с территорий, граничащих с Российской Федерацией».

Согласно определению, содержащемуся в законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».

Совершенно очевидно, что прибытие украинских беженцев не несло с собой ни одной из угроз, которые перечислены в этом определении, и введение режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации было вызвано необходимостью использовать возможности МЧС и нормативных актов о чрезвычайных ситуациях для организации приема беженцев — возможности, которых в настоящее время не имеет система убежища в РФ.

Нормативные акты, о которых идет речь, это вышеупомянутый федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и аналогичные законы субъектов федерации. Именно на них ссылаются региональные документы о введении режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в связи с прибытием беженцев. Законодательство о чрезвычайных ситуациях довольно обобщенно формулируют полномочия региональных властей в условиях чрезвычайной ситуации и не связывает оказание большинства видов помощи гражданам в этих условиях с их правовым положением. Эти особенности законодательства о чрезвычайных ситуациях, видимо, и позволили властям использовать его для оперативного решения проблем, связанных с приемом беженцев, прежде всего — проблемы их временного размещения.

В региональных документах о режиме повышенной готовности или чрезвычайной ситуации часто прямо указывается, что введение этих режимов необходимо для организации пунктов временного размещения украинских беженцев (как, например, в вышеупомянутых распоряжениях ростовского и пензенского губернаторов), и/или содержится поручение о развертывании таких пунктов (как в упомянутом постановлении губернатора Московской области, указе губернатора Воронежской области № 29-у от 19.02.2022 г., постановлении правительства Орловской области № 95 от 25.02.2022 г. и других).

Параллельно с введением режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации власти субъектов федерации начали издавать документы, регламентирующие финансирование ПВР, а также содержащие поручения региональным и муниципальным органам управления по оказанию помощи беженцам.

Согласно закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации регионального характера является расходным обязательством субъектов федерации. Поскольку создание ПВР для украинских беженцев проводилось как одна из таких мер, региональные власти должны были определить порядок их финансирования. В некоторых регионах были изданы специальные документы на эту тему, в документах других регионов она присутствует как один из сюжетов. При этом часто указывается норматив, исходя из которого рассчитываются затраты на ПВР, — стоимость проживания и питания одного человека в сутки.

В ряде документов, выпущенных в феврале-марте 2022 года объем субсидий регионального бюджета организациям, на базе которых создаются ПВР, определялся из расчета 800 рублей на человека в день. Так было в Ростовской, Рязанской, Курской, Астраханской областях и других регионах. О том, какая часть этих средств должна быть потрачена на питание, из известных нам документов говорится только в постановлении Администрации г. Джанкоя № 389 от 30.03.2022 г. о субсидиях на содержание ПВР в школе № 8: 250 рублей.

В некоторых регионах со временем расходы на содержание одного человека в ПВР были увеличены до 1328 рублей в день (в том числе на питание — до 415 рублей): в Рязанской области это произошло уже в марте, в Крыму — в мае 2022 года. Однако недостаток доступных для ознакомления региональных документов не позволяет судить, было ли такое повышение характерно и для других регионов.

По крайней мере, в трех субъектах федерации уже с февраля-марта 2022 года финансирование ПВР рассчитывалось на основе других нормативов: в Орловской области — 1300 рублей на человека (в том числе 400 рублей на питание), в Пензенской области — 1400 рублей, в Нижегородской — 2 300 рублей.

Каким образом рассчитывались эти нормативы, нам не известно. Однако можно предположить, что определяя затраты на проживание и питание в ПВР одного человека в день в размере 800 рублей и 1328 рублей, региональные власти ориентировались на возможность получения компенсаций за содержание ПВР из федерального бюджета. Пункт 4 Правил предоставления субъектам РФ трансфертов из федерального бюджета на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденных Постановлением Правительства № 1928 от 28.12.2019 г. (в действующей редакции от 01.09.2022 г.) гласит:

«Трансферты на финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера предоставляются на следующие цели:… б) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более 6 месяцев) пунктов временного размещения и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное размещение — до 913 рублей на человека в сутки, за питание — до 415 рублей на человека в сутки)».

Это как раз те 1328 рублей, которые фигурируют в нескольких региональных документах о финансировании ПВР. Однако в предыдущей редакции Правил, действовавшей до конца августа 2022 г., цифры были другие: до 550 рублей за временное размещение и до 250 рублей за питание, то есть всего 800 рублей.

Во многих региональных актах, посвященных ПВР, имеются списки этих пунктов. Судя по этим спискам, ПВР в основном развертывались на базе гостиниц, детских оздоровительных лагерей, пансионатов, санаториев, спортивных школ и лагерей, школ-интернатов, колледжей, реабилитационных центров, клубов. Есть случаи открытия ПВР в интернатах для престарелых и инвалидов, в обычных школах, детских садах и даже в детском приюте. Маневренный жилой фонд фигурирует только в одном из известных нам списков.

В некоторых регионах в качестве ПВР стали использовать частные квартиры и дома, снимаемые для одной семьи. Насколько нам известно, это новый способ временного размещения беженцев — и, на наш взгляд, довольно удачный.

В Нижегородской и Пензенской областях однокомнатные квартиры снимали для семьи из 1-2 человек, двухкомнатные — для семьи из 3 человек, квартиры из трех и более комнат — для семей из 4 и более человек. Сведения о расходах на такого рода ПВР у нас есть только по отношению к Пензенской области: аренда однокомнатной квартиры — не более 18 000 рублей, двухкомнатной — не более 27 000 рублей, трехкомнатной — не более 36 000 рублей, расходы на питание — 415 рублей на человека в сутки.

Региональные документы, посвященные приему украинских беженцев, затрагивают не только вопросы финансирования ПВР, но и ряд других. В некоторых регионах были изданы документы, содержащие более или менее подробные поручения и рекомендации органам управления субъекта федерации и муниципальным органам власти по оказанию помощи беженцам или иным действиям, связанным с их прибытием.

Так, в постановлении Правительства Московской области № 136/7 от 22.02.2022 г. после утверждения прилагаемого перечня ПВР и назначения областного Министерства труда и социального развития уполномоченным органом по обеспечению и питанию украинских беженцев, даются следующие поручения и рекомендации:

В документах других регионов набор поручений/рекомендаций частично совпадает с подмосковными, частично отличается от него.

Например, в указе Главы Республики Крым «Об угрозе чрезвычайной ситуации, возникшей на территории Республики Крым» № 32-у от 24.02.2022 г., ответственным за размещение и жизнеобеспечение эвакуированных граждан органом назначено МЧС, которому также поручается «оказание экстренной психологической помощи прибывшим лицам». «Первоочередное жизнеобеспечение» беженцев в ПВР поручено сразу нескольким министерствам и главам администраций городов и районов Крыма. Министерства здравоохранения, образования и транспорта получили примерно те же задания, что и в Московской области. Министерству труда и социальной защиты поручена координация деятельности по трудоустройству и социальной защите беженцев, МВД — сопровождение транспорта с эвакуированными, усиленную охрану общественного порядка в сборных эвакопунктах и ПВР, миграционный и регистрационный учет. На Росгвардию возлагается усиленная охрана объектов тепло-, газо-, водо- и энергоснабжения, а также ПВР и эвакопунктов. Министерству внутренней политики, информации и связи поручено информирование населения о мерах по ликвидации угрозы чрезвычайной ситуации и регулярное размещение в СМИ материалов о гуманитарной помощи беженцам, их регистрации и обустройстве.

К сожалению, указ страдает некоторой декларативностью: не все его положения носят конкретный характер. Постановление Правительства Орловской области «О комплексных мерах по оказанию содействия в социально-бытовом устройстве лицам, вынужденно покинувшим территорию Украины и временно пребывающим на территории Орловской области» № 66 от 19.02.2022 г. выгодно отличается в этом отношении от крымского документа. Помимо практических указаний по развертыванию ПВР, их охране и обеспечению транспортом, оказанию беженцам медпомощи, организации обучения детей, в этом постановлении содержатся поручения о предоставлении детям беженцев мест в детских садах, организации в ПВР выездных центров занятости, проведению сотрудниками Управления по вопросам миграции УВМД по Орловской области разъяснительной работы в ПВР по урегулированию статуса в РФ.

Разумеется, у нас нет возможности обозреть все региональные документы такого рода, но, думаем, и сказанное дает представление об их характере.

В отдельных субъектах федерации, помимо уже названных форм поддержки, беженцам оказывались некоторые дополнительные виды помощи. Например, в Курской области в марте 2022 года украинским беженцам разрешили бесплатно пользоваться городским и пригородным транспортом. В Пензенской области в 2022 году дважды издавались постановления о единовременной материальной помощи беженцам, находящимся в ПВР, в размере 10 000 рублей. Такая помощь оказывалась детям, студентам колледжей и вузов, инвалидам и людям старше 60 лет.

В Московской области с мая 2022 года беженцам, проживающим в ПВР, начали предоставлять однократную помощь в виде бесплатного проезда на поезде до Ростова-на-Дону и по 1500 рублей на человека на «расходы, связанные с переездом к месту постоянного проживания». А в ноябре было решено в течение полугода ежемесячно выплачивать 30 000 рублей семьям с детьми (независимо от количества членов семьи) и одиноким гражданам.

Порядок ежемесячных выплат беженцам, проживающим в ПВР, установленный постановлением Правительства Московской области № 502/17 от 1 ноября 2022 года, довольно необычный. Заявление на выплаты можно было подать только до 1 декабря 2022 года. Первая выплата должна была осуществляться сразу за 2 месяца, последующие — не позднее второго рабочего дня каждого месяца. Для получения следующих выплат требовалось за 5 рабочих дней до дня следующей выплаты подать заявление о продлении выплаты. При этом, согласно пункту 22 постановления, «граждане, получившие ежемесячную выплату, обязаны покинуть пункт временного размещения не позднее дня, следующего за днем получения ежемесячной выплаты». Невыполнение этого требования, согласно подпункту 4 пункта 17, является основанием для прекращения выплат.

Механизм осуществления выплат изложен в постановлении не совсем ясно. Если беженцы обязаны оставить ПВР на следующий день после получения выплаты и невыезд служит основанием для прекращения выплат, то каким образом невыехавшие (не говоря уже о выехавших) могут получать последующие выплаты? Единственно реальной представляется возможность получения первой выплаты в размере 60 тысяч. Если же положение о прекращении выплат при невыезде не носит обязательного характера или имеет какой-то иной, не понятый нами смысл, то в любом случае это положение, как и требование о выезде из ПВР после получения выплаты, указывает на стремление Правительства Московской области использовать эти выплаты для того, чтобы побудить беженцев к выезду из ПВР.

Попытка Правительства Московской области стимулировать выезд беженцев из ПВР свидетельствует о его озабоченности затянувшимся пребыванием беженцев в этих пунктах. И это подводит нас к вопросу о сроках пребывания беженцев в ПВР и сроках существования этих учреждений, которые по определению являются временными.

В большинстве региональных нормативных актов, с которыми нам удалось ознакомиться, вопрос о сроках не затрагивается. Указания на эти сроки есть в документах Республики Крым, где ПВРы носят перевалочный характер и беженцев размещают на 1 сутки. Из документов регионов, в которых беженцев расселяли на стационарной основе, срок фигурирует только в постановлении Правительства Ставропольского края от 22.03.2022 г. № 130-п. Там сказано: «Обеспечить на период до 01 августа 2022 года временное размещение и социально-бытовое обустройство пострадавших в пунктах временного размещения». 11 июля этот срок был продлён до 31.12.2022. Косвенное упоминание о сроке, на который предполагалось разместить беженцев в Нижегородской области, содержится в постановлении областного Правительства № 229 от 01.04.2022 г., где сказано: пункты временного размещения создаются «на базе организаций всех форм собственности, имеющих жилые помещения, соответствующие условиям проживания в весенне-летний период».

Выше мы приводили цитату из постановления Правительства РФ № 1928 от 28.12.2019 г. о том, что трансферы из федерального бюджета на содержание ПВР регионы могут получать не более 6 месяцев. Поскольку ПВР для украинских беженцев действуют уже значительно больше 6 месяцев, финансирование ПВР сверх этого срока, видимо, осуществляется исключительно за счет бюджетов субъектов РФ (если Правительство не нашло какой-то иной способ возмещения регионам расходов на ПВР, о котором нам не известно). Этим может объяснятся стремление Правительства Московской области с помощью выплат побудить беженцев к выезду из ПВР.

Интересный способ решения проблемы размещения беженцев нашло Правительство Воронежской области. Эта область почему-то получила от Правительства РФ самое большое задание (квоту) на прием беженцев — 7000 человек. Наряду с открытием большого числа ПВР, Правительство области решило оказывать материальную поддержку местным жителям, которые бесплатно предоставляют свое жилье беженцам и оформляют им регистрацию. Материальная помощь предоставлялась собственнику жилья в размере 6000 рублей в месяц, независимо от числа живущих у него беженцев.

Нам не известно, насколько эффективной оказалась эта мера и получила ли она распространение в других регионах. Размер этой помощи мог вызвать желание пригласить в свое жилье беженцев лишь у самых бедных жителей области. Но для родных, знакомых или посторонних воронежцев, которые приняли у себя беженцев без материального расчета, и такая помощь не могла быть лишней. Для властей региона предоставление поддержки местным жителям, разместившим беженцев, было безусловно более выгодной мерой, чем финансирование их проживания в ПВР, где содержание одного человека составляло, как мы видели, сначала 800, а затем 1328 рублей в сутки.

Квоты

Приступая к обзору региональных актов по вопросам приема и размещения украинских беженцев, мы отметили, что, насколько нам известно, никакого федерального нормативного акта, направленного на реализацию поручения президента от 18 февраля о приеме беженцев, не издавалось. Это не совсем точно. 12 марта вышло постановление Правительства РФ № 349 под названием «О распределении по субъектам Российской Федерации граждан Российской Федерации, Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, вынужденно покинувших территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке».

Название длинное, но текст постановления довольно лаконичный. Содержание его сводится к следующему: принимая во внимание ситуацию в Украине, ДНР и ЛНР и рост числа граждан, прибывающих оттуда в РФ,

1) утвердить прилагаемое распределение этих граждан по субъектам РФ

2) субъекты РФ обеспечивают прием этих граждан в пределах численности, указанной в распределении,

3) при превышении квоты в одном субъекте федерации перераспределять граждан в субъекты, где квота не исчерпана, — приоритетно туда, где живут их родственники.

К постановлению прилагается перечень субъектов РФ с указанием числа беженцев, которых должен (или может) принять каждый из них. Рядом с названиями городов Москва, Санкт-Петербург и Севастополь стоит ноль. В конце указано общее число беженцев, которых должны (или могут) принять все субъекты РФ, — 95 909 человек.

18 апреля постановлением Правительства РФ № 693 в распределение беженцев по субъектам РФ были внесены изменения: довольно значительная квота Крыма (4788 человек) обнулена, квоты нескольких субъектов увеличены, общая цифра уменьшилась до 95 146 человек.

26 декабря постановлением Правительства № 2430 в распределение были добавлены четыре новых субъекта федерации с нулевой квотой, квоты одних субъектов увеличены, других уменьшены, а общая сумма несколько возросла — до 102 628 человек.

Это постановление вызывает много вопросов.

Во-первых, в преамбуле постановления № 349 от 12 марта 2022 года нет ссылок на нормы федеральных законов, в соответствии с которыми или во исполнение которых издано постановление. Такие ссылки обычно присутствуют в подзаконных актах, к числу которых относятся и постановления Правительства РФ. Чем это объяснить?

Федеральный закон «О беженцах» содержит специальную норму, казалось бы, идеально подходящую для обоснования распределения беженцев по стране. Часть 2 статьи 14 этого закона гласит:

«В случае экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации лиц, ходатайствующих о признании беженцами или о предоставлении временного убежища по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, места пребывания данных лиц и условия их содержания определяются Правительством Российской Федерации».

Почему, даже используя терминологию этой нормы («экстренное массовое прибытие»), Правительство не сочло необходимым сослаться на нее?

На этот счет можно высказать лишь предположение. Применение этой нормы требует нормативно закрепленного механизма распределения по субъектам федерации большой массы лиц, ищущих убежище, и наличия инфраструктуры для их размещения. Ни того, ни другого у МВД России нет. Правительство никогда не пользовалось правом, предоставленным ему статьей 14, и, очевидно, не планировало им пользоваться, поэтому порядок распределения лиц, ищущих убежище, по субъектам федерации и необходимая инфраструктура не были созданы. Более того, даже те скромные возможности размещения беженцев, которые имелись в распоряжении ФМС России, а именно: сеть Центров временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, — руководством ФМС, а затем и МВД систематически сокращалась и в настоящее время состоит, насколько нам известно, всего из трех таких центров (в Саратовской, Тамбовской и Астраханской областях). Это сокращение проводилось в рамках необъявленной, но очевидной любому наблюдателю, который следит за статистикой предоставления убежища в РФ, политики минимизации системы убежища в РФ, превращения ее в чисто декоративный институт.

В то же время законодательство о чрезвычайных ситуациях, не ограничивая власти в выборе мер, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, не содержит норм, позволяющих федеральному правительству давать субъектам федерации указания о приеме и размещении граждан на своей территории. Поэтому ссылка на законодательство о чрезвычайных ситуациях в постановлении № 349 от 12.03.2022 г. появиться не могла, и процесс создания ПВР для украинских беженцев был запущен как инициатива регионов, а постановление Правительства РФ появилось уже после того, как многие субъекты федерации издали свои акты о приеме украинских беженцев и развертывании ПВР.

Но возникает вопрос: о чем в таком случае это постановление? Если Правительство РФ не вправе давать регионам указания о приеме и размещении беженцев, то как оно могло принимать решение о распределении их по субъектам федерации?

В пункте 2 постановления говорится: «Субъекты Российской Федерации обеспечивают прием граждан…прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке.. в пределах численности, указанной в распределении...».

То есть Правительство, вроде бы, не дает субъектам указание «обеспечить прием граждан», а только устанавливает численные характеристики этого приема. Но указание «обеспечить прием определенного количества граждан» по своему императивному смыслу ничем не отличается от указания «обеспечить прием граждан». Так что это постановление — интересный пример соблюдения ритуалов федерализма при его фактическом отсутствии.

Но главный интерес этого документа, конечно, в цифрах. Эти цифры также вызывают массу вопросов.

Почему Москва и Санкт-Петербург, самые большие и богатые города России, где беженцам было бы проще всего найти работу и получить помощь со стороны местных жителей, полностью избавлены от приема беженцев?

Почему самая большая квота — 7000 человек — досталась Воронежской области, отнюдь не самой большой и не самой развитой? А Московской области, имеющей гораздо большие возможности для приема и интеграции беженцев, — всего 1595 человек?

Почему расположенная за полярным кругом Мурманская область должна принять 2452 человека, а Волгоградская область, имеющая более привычный для жителей Украины климат, — только 450 (позднее квота была увеличена до 800 человек)?

Вопросы в этом «распределении» вызывают многие цифры, но больше всего удивляют итоговые.

10 марта 2022 года в «Российской газете» появилось сообщение о том, что, по словам врио руководителя МЧС России А. Чуприяна, из Донбасса в Россию эвакуировано более 213 тысяч человек. Почему тогда 12 марта Правительство издает постановление о распределении по субъектам федерации только 95 909 человек?

Возможно, в начале марта Правительство еще не представляло себе реальных масштабов «экстренного массового прибытия» украинских беженцев и было уверено, что скоро они вернутся домой. Но месяц спустя было уже вполне очевидно, что количество беженцев стремительно растет и рассчитывать на их скорое возвращение не приходится.

18 апреля Межведомственный координационный штаб по гуманитарному реагированию Минобороны РФ заявил, что «из опасных районов Украины, Донецкой и Луганской народных республик эвакуированы в Россию …с начала специальной военной операции… уже 863 тыс. 676 человек». Таким образом, за месяц с момента издания постановления № 349 количество украинских беженцев в РФ возросло в 4 раза. Тем не менее, в этот день 18 апреля Правительство при внесении поправок в «распределение» не только не увеличивает итоговую цифру, но даже несколько уменьшает ее и таким образом «распределяет» по субъектам федерации лишь десятую часть беженцев, прибывших к этому времени в РФ.

Куда же, по мнению Правительства, должны были деться остальные беженцы? Как вообще определялись и чем обосновывались эти цифры?

Не зная, как происходила подготовка постановления Правительства, дать на этот вопрос абсолютно точный ответ вряд ли возможно. Выскажем лишь некоторые предположения. Прежде всего надо понять, что означают слова «обеспечить прием» и почему Правительство не разрешило регионам выходить за рамки установленных квот.

Как известно, никаких ограничений на передвижение украинских беженцев по России — независимо от того, прибыли они в нашу страну организованно или самостоятельно, — не вводилось, да и не могло вводиться, так как такие ограничения не имели бы законных оснований. Значит, устанавливая регионам квоты на прием беженцев, Правительство имело в виду не допуск определенного числа беженцев на территорию того или иного субъекта федерации для проживания, а только оказание им помощи в виде бесплатного размещения и питания в ПВР.

О том, что это действительно так, свидетельствует совпадение размеров квот регионов с общим количеством мест в ПВР, которое можно обнаружить в документах некоторых регионов. (К сожалению, не все известные нам региональные документы, посвященные ПВР, содержат списки этих пунктов, и в большинстве списков не указано количество мест).

Например, в Московской области в конце февраля 2022 года было создано 9 ПВР, рассчитанных на 1595 человек, и именно эта цифра фигурирует в постановлении Правительства № 349 от 12.03.2022 г. в качестве квоты Московской области. В список ПВР области в течение 2022 года несколько раз вносились изменения: одни ПВР закрывались, другие открывались, менялось число размещенных в них беженцев, но общее число мест в подмосковных ПВР оставалось прежним — 1595.

В Тульской области в конце февраля открыли 17 ПВР на 1653 человека. И именно такую квоту установило для этой области Правительство РФ (в декабре 2022 г. квота была увеличена).

Установление Правительством РФ квот на прием украинских беженцев регионами, видимо, подразумевает обязательство Правительства компенсировать расходы регионов на содержание ПВР. Только в этом случае Правительство могло требовать, чтобы регионы не выходили за рамки установленной квоты, а направляли беженцев, желающих получить место в ПВР, в регионы, где квоты не исчерпаны. Вряд ли Правительство стало бы настаивать на соблюдении регионами квот, если бы финансирование ПВР осуществлялось исключительно за счет региональных бюджетов.

Очевидно при подготовке «распределения» Правительство исходило из того, какую сумму оно готово выделить на размещение и питание украинских беженцев, и, возможно, учитывало информацию региональных властей о том, сколько ПВР и на какое количество мест они могут создать. Но, несомненно, на размеры квот оказывали влияние и другие факторы: например, очевидное стремление ограничить присутствие беженцев в наиболее привлекательных для них столичных регионах.

В декабре 2022 года, когда согласно официальным данным, число украинских беженцев, прибывших в Россию, достигло 5 миллионов человек, Правительство увеличило общее число распределяемых по субъектам федерации беженцев до 102 628, то есть всего на 7 482 человек.

Здесь следует сделать небольшое отступление, касающееся официальных данных о числе беженцев. Рассмотрение вопроса о точности этих данных выходит за рамки нашего обзора, но для оценки нормативных актов, изданных с целью оказания помощи украинским беженцам, этот вопрос имеет некоторое значение.

Источником официальных сведений о количестве прибывающих в Россию с территории Украины и Донбасса беженцев в течение 2022 года служил, по-видимому, Межведомственный координационный штаб по гуманитарному реагированию Минобороны РФ, который на почти ежедневных брифингах выдавал информацию о числе «эвакуированных» из зоны боевых действий за сутки и в целом с начала СВО. Фактически речь шла о числе лиц, въехавших в Россию из Украины, ДНР и ЛНР. Эти сведения в округленном виде публиковались ТАСС и другими СМИ.

Поскольку данные всех, кто пересекает российско-украинскую границу, тщательно фиксируются, можно не сомневаться, что власти России располагают точными сведениями о числе прибывших из Украины на ее территорию с конца февраля 2022 года. Однако Межведомственный штаб представляет эти сведения в довольно странном виде. Так, 9 июня в заявлении этого штаба говорится: «Несмотря на все трудности, создаваемые официальным Киевом, за прошедшие сутки без участия украинских властей из опасных районов Украины и республик Донбасса на территорию Российской Федерации эвакуированы 20 733 человека, в том числе 2 880 детей, а всего с начала специальной военной операции — 1 751 289 человек, из которых 281 819 — дети. Государственную границу Российской Федерации пересекло 255 806 единиц личного автомобильного транспорта, в том числе за прошедшие сутки — 3 777».

Межведомственный штаб называет количество эвакуированных, то есть людей, перемещение которых было организовано властями. Но немало беженцев въезжало в Россию самостоятельно — кто-то на личном транспорте, кто-то с помощью частных перевозчиков, а кто-то прибывал самолетом через третьи страны. Число таких людей Межведомственный штаб не называет, но сообщает о количестве единиц личного автотранспорта, пересекшего российско-украинскую границу в сторону России за сутки и в целом за время «спецоперации», не указывая число въехавших этим транспортом людей.

Что это означает? Либо беженцев, самостоятельно прибывших в РФ на личном автотранспорте, Межведомственный штаб необоснованно включал в число «эвакуированных», либо вообще их не учитывал, что кажется невероятным и необъяснимым. В любом случае подобный способ представления сведений лицах, пересекавших российско-украинскую границу в сторону России в 2022 году, порождает сомнения в их точности.

Не менее важно то, что число прибывших Россию беженцев и число принятых Россией беженцев — это разные величины, так как часть беженцев находилась в нашей стране транзитом и вскоре после въезда покинула пределы РФ. По нашим наблюдениям, таких людей было немало, но найти статистические сведения о числе граждан Украины, выехавших в 2022 году из РФ в третьи страны, нам не удалось. До публикации этих сведений оценить реальное количество украинских беженцев, находившихся в России к концу прошлого года, нам казалось невозможным. Однако, видимо, это не совсем так.

В феврале 2023 года при подготовке настоящего обзора мы направили в Правительство РФ письмо с просьбой сообщить сведения о количестве заявлений, поданных в 2022 году на выплату единовременной материальной помощи в размере 10 000 рублей на человека, которая, по поручению Президента России, предоставляется всем гражданам Украины, России, ДНР и ЛНР, прибывшим в РФ в экстренном массовом порядке после 18 февраля 2022 года (об этой помощи см. ниже). Согласно ответу МЧС России на этот запрос, в 2022 году на выплату единовременной материальной помощи было принято 1 314 929 заявлений.

Большинство беженцев было крайне заинтересовано в получении единовременной материальной, так как даже те, кто имел при себе гривны, не могли обменять их на рубли, до получения этих 10 тысяч. При этом подать заявление о выплате этой помощи довольно просто. Так что можно с уверенностью предположить, что подавляющее большинство украинских беженцев подали заявления на эту помощь, и следовательно, количество таких заявлений позволяет примерно оценить количество взрослых беженцев из Украины, ДНР и ЛНР, находившихся в РФ к концу 2022 года. Очевидно, их число составляло около 1,3 миллиона человек.

Мы говорим «взрослых», так как заявления об этих выплатах могут подавать только совершеннолетние — на себя и своих детей. Если ориентироваться на официальные данные, дети составляют около 15% от общего числа украинских беженцев. Таким образом, если наши рассуждения верны, с учётом детей реальное число украинских беженцев в РФ на конец прошлого года составляло примерно 1,5 миллиона человек.

Теперь можно вернуться к ПВР и квотам.

Несмотря на небывалый для России масштаб предоставления помощи беженцам в виде бесплатного питания и размещения, возможность ее получения была рассчитана лишь на небольшую часть беженцев. Если предположить, что через ПВР с марта по декабрь 2022 года прошли в два-три раза больше беженцев, чем было предусмотрено общероссийской квотой, то это 200-300 тысяч человек, то есть не более 20 % от общего числа беженцев, прибывших в Россию в 2022 году.

Как это объяснить?

В сообщении ТАСС 19 декабря 2022 года о 5 миллионах украинских беженцев в РФ упомянуто, что «в пунктах временного размещения находятся лишь 42 тыс. человек», то есть в 2 с лишним раза меньше правительственной квоты. Выходит, этот дорогостоящий вид помощи оказался не очень востребованным и Правительство даже преувеличило потребность беженцев в нем?

«Остальные, — пишет ТАСС по поводу скромного количества беженцев в ПВР, — разместились у родственников, в частном порядке или убыли в другие страны». Конечно, кто-то уехал, возможно, — многие. И конечно, оставшиеся где-то живут. Но зная обычные жилищные условия российских граждан и зная, что большинство беженцев прибыли в РФ без средств, не так просто понять, почему они не воспользовались возможностью бесплатно жить и питаться в ПВР.

Объяснений, видимо, может быть два.

Во-первых, далеко не у всех беженцев есть эта возможность. Дело в том, что ПВР создавались преимущественно в расчете на «эвакуированных», то есть тех, кого вывозили в РФ организованно — сначала в Ростовскую область или Крым, а затем в ПВР в других регионах. Беженцы, прибывшие в РФ самостоятельно, могут получить место в ПВР так сказать «по остаточному принципу», при наличии свободных мест. Никакой обязанности помогать в размещении самостоятельно прибывшим беженцам у региональных властей нет.

Во всяком случае так обстоит дело в столичном регионе, доступном нашим непосредственным наблюдениям. К нам часто обращаются беженцы, прибывшие в Россию самостоятельно, которым негде жить и которые хотели бы устроиться в ПВР. Но в Москве, как мы уже говорили, ПВР нет, а ПВР области рассчитаны только на полторы тысячи человек: чтобы попасть в ПВР, нужно ждать — недели, иногда месяцы — пока в одном из них освободится место. При этом узнать, есть ли свободные места в каком-то другом регионе, невозможно, так как единая база данных о наличии мест в ПВР, видимо, отсутствует. Вместо ответа на запрос Комитета «Гражданское содействие» о наличии такой базы, МЧС России рекомендовало беженцам обращаться на «горячие линии» для беженцев, которые якобы открыты во всех регионах России. Мы проверили: в действительности такие «линии» действуют лишь в нескольких регионах.

Во-вторых, сама система ПВР устроена так, что пребывание во многих из них не может быть для беженцев слишком привлекательным. Речь не об условиях проживания. Конечно, они в каждом регионе и в каждом ПВР — разные, но, видимо, в основном, вполне удовлетворительные. По крайней мере жалоб на эти условия к нам со стороны беженцев поступало немного. Речь о том, что значительное число ПВР расположено в сельской местности или небольших городах и поселках, где шансы найти работу для беженцев очень невелики, а значит, и нет перспектив интеграции.

Мы проанализировали списки ПВР в 7 регионах России: Московской, Курской, Орловской, Нижегородской, Пензенской, Рязанской и Тульской областях. В общей сложности в этих регионах развернуто 125 ПВР, при этом 40 из них — в областных и районных центрах с населением свыше 50 тысяч человек, еще 11 — небольших городах с населением свыше 10 тысяч человек, остальные 74 (59 %) в деревнях, селах, поселках городского типа, а иногда в пансионатах, санаториях и детских лагерях, расположенных вне населенных пунктов.

По крайней мере, одна из причин, по которой значительная часть ПВР оказалась в сельской местности, состоит в том, что приступая к развертыванию ПВР, власти субъектов федерации не рассчитывали, что создают их на длительный срок. Поэтому ПВР часто открывали на базах отдыха, в детских лагерях, в учебных заведениях, пустующих во время летних каникул.

Многие ПВР были развернуты в отдаленных регионах России — на Крайнем Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке. Суровый климат, непривычные условия, сама отдаленность, затрудняющая возвращение на родину или переезд в другой регион — все это, несомненно, отпугивает беженцев и делает открытие ПВР в этих регионах заведомо бессмысленным.

Так что небольшой процент беженцев в ПВР свидетельствует не о том, что этот важнейший вид помощи оказался им не очень нужен, а том, что далеко не все нуждающиеся могли им воспользоваться — либо из-за отсутствия доступной информации о наличии свободных месть в ПВР, либо потому, что многие из этих пунктов были организованы не там, где они нужны людям. Было ли это ошибкой властей или же продуманным планом, рассчитанным на то, чтобы минимизировать расходы на проживание и питание беженцев, — сказать трудно. В любом случае основная нагрузка по приему и размещению беженцев легла на плечи российских граждан.

10 тысяч

Как уже говорилось, 18 февраля 2022 года одновременно с поручением МЧС о приеме украинских беженцев В.В.Путин поручил Правительству организовать выплату каждому беженцу единовременной материальной помощи в размере 10 000 рублей. В тот же день было издано распоряжение Правительства РФ № 296-р о выделении МЧС России 5 миллиардов рублей из резервного фонда Правительства РФ для предоставления разовой финансовой помощи бюджету Ростовской области на реализацию мер социальной поддержки жителей Украины, прибывших в Ростовскую область в экстренном массовом порядке.  Эти средства предназначались для оказания беженцам единовременной материальной помощи в размере 10 000 рублей на человека.

Правительство Ростовской области уже на следующий день специальным постановлением назначило Министерство труда и социального развития области уполномоченным органом по выплате единовременной материальной помощи (далее — ЕМП) и утвердило порядок расходования выделенных на эти цели средств. Право на получение единовременной материальной помощи, согласно постановлению, имеют граждане, постоянно проживавшие на территории Украины, вынужденно покинувшие территорию Украины и прибывшие в Российскую Федерацию (Ростовскую область) в экстренном массовом порядке в 2022 году не ранее 18 февраля 2022 года.

Для получения ЕМП беженцы должны подать в местный орган соцзащиты заявление, приложив к нему копию паспорта и, если есть дети, их свидетельства о рождении. В заявлении необходимо указать дату прибытия в РФ. Позднее эти условия несколько усложнились: появились требования представить не только удостоверение личности (паспорт), но и документ, подтверждающий постоянное проживание в Украине, ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областях, документы, подтверждающие факт и дату выезда из Украины (в случае прибытия в РФ из других государств), а в заявлении указать номер СНИЛС.

Постановление установило следующий механизм выплаты ЕМП:

Поскольку на Минтруд Ростовской области была возложена обязанность по выплате ЕМП украинским беженцам не только в этой области, но и в России в целом, постановление предусматривало аналогичный механизм осуществления этих выплат беженцам, находящимся в других регионах страны: уполномоченные органы власти субъектов федерации принимают заявления, составляют списки, согласовывают их с местным МВД и Погрануправлениями ФСБ регионов, в которых они пересекли границу РФ, направляют в Минтруд Ростовской области, который их проверят, утверждает, запрашивает в Минфине области финансирование и информирует власти других субъектов федерации о назначении выплат и отказах.

Между тем, количество беженцев быстро увеличивалось, а с ним и число обращений за ЕМП, так как беженцы прибывали в РФ либо без средств, либо не могли воспользоваться личными средствами из-за запрета на обмен гривен на рубли до получения ЕМП (об этом см. ниже).

Видимо, Минтруд Ростовской области не справлялся с валом обращений и жалобы беженцев на задержки с выплатой ЕМП достигли Государственной Думы. 5 апреля в «Российской газете» появилось сообщение под названием «Володин призвал Минтруд оперативно решить вопрос с выплатами беженцам»:

«Минтруду до отчета правительства в Госудме (то есть до 7 апреля) необходимо решить проблемы с выплатами в размере 10 тысяч рублей беженцам из ДНР и ЛНР. К этому призвал председатель палаты парламента Вячеслав Володин.

Вопрос на пленарном заседании подняла глава комитета Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей Нина Останина. Она заявила о проблеме с получением выплат беженцами из Донбасса, а также о мошеннических схемах.

Депутат привела в пример ситуацию в пункте временного размещения беженцев из Донецка и Луганска в Московской области. "Выяснилось, что только 14 человек из 150 получили эти выплаты, — заявила она».

Правительство РФ решило, что исправить это положение позволит разделение обязанностей по выплате ЕМП между администрациями восьми субъектов федерации. Распоряжениями Правительства РФ №№ 778-р — 785-р правительствам Ростовской, Брянской областей, Краснодарского и Ставропольского краев, Белгородской, Воронежской, Курской областей и Республики Крым поручается выплата ЕМП в своем и еще в нескольких субъектах федерации и выделяются соответствующие средства.

В течение нескольких дней после издания распоряжений Правительства РФ власти семи регионов, ставших новыми центрами по выплате ЕМП, выпустили свои нормативные акты, регулирующие порядок этих выплат. По содержанию эти документы не идентичны, но совершенно очевидно, что образцом для них послужило февральское постановление Правительства Ростовской области: они описывают тот же механизм выплаты ЕМП, различия касаются деталей.

К примеру, региональные акты устанавливают разные сроки выполнения местными органами функций, связанных с предоставлением ЕМП: в одних актах говорится, что эти действия (формирование списков заявителей, их проверка, направление их в другие инстанции и пр.) осуществляются «незамедлительно», в других указывается то или иное число рабочих дней, отведенных на выполнение этих действий (1, 3, 5, 15 и более). Но примечательно, что ни в одном из региональных актов не названы сроки согласования списков заявителей в органах МВД и ФСБ, а также предельный срок выплаты ЕМП заявителю — с момента регистрации его заявления.

Как мы помним, распоряжением Правительства № 296-р от 18.02.2022 года было выделено на оказание ЕМП 5 миллиардов рублей. То есть первоначально эта помощь была рассчитана на 500 000 человек. В течение 2022 года было издано несколько распоряжений Правительства, вносившие изменения в эту цифру. 3 марта размер расходов на ЕМП был резко сокращен — до 1,5 миллиардов рублей. Следовательно, в это время Правительство оценивало количество возможных бенефициаров этой помощи в 150 000 человек. Судя по цифрам в распоряжениях Правительства от 7 апреля, распределивших обязанности по выплате ЕМП между властями восьми субъектов федерации, через месяц эта оценка не изменилась. Однако в последующие месяцы размер средств, выделяемых этим регионам на выплату ЕМП, постоянно увеличивался: к концу июня он превысил 6 миллиардов рублей, а к концу октября достиг 12,7 миллиардов.

Фактически же к декабрю 2022 года, как следует из сообщения ТАСС, на выплату ЕМП было израсходовано 12,1 миллиарда рублей, то есть эту помощь за год получили 1 210 000 человек.

К нам, в Комитет «Гражданское содействие», поступали многочисленные жалобы беженцев на задержки с выплатой ЕМП, из-за которых они не могут обменять гривны и находятся в бедственном положении. В связи с этим мае 2022 года Комитет «Гражданское содействие» обратился к директору Банка России Э.С.Набиуллиной с письмом, в котором просил разъяснить причины запрета обменивать гривны на рубли до выплаты ЕМП и рассмотреть вопрос об отмене этого запрета. В ответ Банк России 17.05.2022 г. сообщил следующее:

«В целях оказания социальной поддержки Гражданам, прибывшим в РФ в экстренном массовом порядке в 2022 году — по предложению Минэкономразвития России установлен объем выкупа наличной украинской гривны у одного Гражданина в размере, не превышающем эквивалент 8 тыс. украинских гривен на одного человека по фиксированному курсу 2,5 рубля за украинскую гривну без комиссии.

Для исключения возможности обмена неконтролируемых объемов наличной украинской гривны на рубли по фиксированному курсу Банком России и Правительством Российской Федерации согласован порядок обмена, в соответствии с которым ПАО Сбербанк и РНКБ банк (ПАО) осуществляют выкуп наличной украинской гривны только у Граждан, на счета которых ранее поступали средства в размере 10 тыс. рублей в рамках реализации мер социальной поддержки (единовременные выплаты) в соответствии с нормативными документами Правительства Российской Федерации».

В письме Банка России также говорилось о направлении в Минэкономразвития предложения о разрешении обмена гривны на рубли до выплаты ЕМП. Видимо, эти предложения не были приняты, так как беженцам, не получившим ЕМП, гривны не обменивают до сих пор.

Причины задержек с выплатой ЕМП, на наш взгляд, кроются в особенностях механизма предоставления этой помощи, которые усложняют процесс осуществления выплат.

Одна особенность состоит в том, что заявления беженцев на выплату ЕМП с прилагаемыми документами, подвергаются четырехкратной проверке:1) в Министерстве соцзащиты (или соцразвития) субъекта федерации, где документы принимают, 2) в МВД того же субъекта, 3) в Погранслужбе региона, где заявители пересекли границу РФ, 4) в Министерстве соцзащиты (соцразвития) субъекта федерации, являющегося выплатным центром.

Оставим за скобками впечатление болезненного недоверия гражданам, которое производят эти пункты о проверках, и зададимся вопросом, имеют ли они практический смысл. Почему все удостоверения личности беженцев надо проверять в МВД? Такая проверка может быть оправдана только в случае, если у сотрудника органа соцзащиты, принимающего документы на ЕМП, подлинность удостоверения личности вызывает сомнения. Зачем проводить проверку факта пересечения беженцем границы, если вместе с заявлением о выплате ЕМП он представляет миграционную карту? Почему надо в каждом беженце предполагать мошенника и проверять, не получал ли он уже эти 10 тысяч? И почему это нельзя проверить при приеме документов, ведь сведения о выплатах есть в ведомственной базе данных? Правда, на последний вопрос у нас есть ответ: потому, что из-за длительности проверок в органах МВД и ФСБ, у недобросовестного заявителя появляется время, чтобы подать документы на ЕМП в другом месте. Если не посылать документы в МВД и пограничникам, количество проверок можно было бы сократить до одной, что значительно ускорило бы процесс выплаты ЕМП.

Другую особенность мы уже отмечали выше: отсутствие нормативно закрепленных сроков проверки документов заявителей в органах МВД и ФСБ и срока выплаты ЕМП с момента приема заявления.

Наконец, третья особенность — рассмотрение заявлений о выплатах не в каждом субъекте федерации, а только в восьми, в которые стекаются документы из 6-14 регионов. В чем смысл подобной организации этой работы? Почему решения о выплате ЕМП не могут быть приняты в том же субъекте федерации, где поданы заявления? Зачем нужно гонять информацию из одного региона в другой, перегружать чиновников этих восьми субъектов федерации, тем самым неизбежно создавая заторы в процессе обработки документов? Никакого разумного объяснения этому в голову не приходит.

В результате ожидание помощи, которая по самому своему характеру должна была бы поддержать беженцев в самый трудный для них начальный период пребывания в РФ, растягивается на несколько месяцев (судя по жалобам в Комитет «Гражданское содействие» — от 1-2 месяцев до полугода), а некоторые беженцы ждут ее уже целый год. Это снижает значение ЕМП как одного из основных инструментов государственной поддержки украинских беженцев.

Документы 5-6 марта: указ и два обновленных постановления Правительства 2014 года

5 марта 2022 года появилось сразу два нормативных документа, регулирующих правовое положение украинских беженцев: указ Президента РФ № 94 «О въезде в Российскую Федерацию, пребывании в Российской Федерации и выезде из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства с территорий Луганской Народной Республики Донецкой Народной Республики и Украины» и постановление Правительства № 293 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. N 690».

В преамбуле указа содержится ссылка на части 1 и 2 статьи 24 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в которых говорится о том, что иностранные граждане и лица без гражданства въезжают в РФ и выезжают из РФ с визами по действительным удостоверениям личности, если иное не предусмотрено этим законом, международными договорами или указами Президента РФ. Ссылка на эту норму связана с содержанием подпункта «а» пункта 1 указа, которым с 5 марта 2022 года гражданам Украины ДНР и ЛНР дается право въезжать в РФ и выезжать из РФ в государства гражданской принадлежности как по действительным, так и по просроченным удостоверениям личности, а также без виз.

Разрешение о въезде без виз выглядит излишним, так как и до издания указа между РФ и упомянутыми странами действовал безвизовый режим пересечения границы. А вот возможность въезжать в РФ с просроченными документами для беженцев безусловно имела важное значение. Стоит обратить внимание на то, что выезжать из РФ по недействительным документам указ разрешает только в Украину, ДНР и ЛНР, но не в третьи страны.

В подпункте «б» пункта 1 говорится, что граждане названных государств «вправе пребывать в Российской Федерации до 15 дней с даты пересечения государственной границы Российской Федерации».

Это очень странная норма. Во-первых, она противоречит части 1 статьи 5 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которой срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, если он не продлен в соответствии с этим законом. Права отменять или изменять эту норму указами Президента закон не дает.

Во-вторых, непонятно, чем обоснован столь краткий срок, за который граждане не могут осуществить никаких действий, направленных на получение более продолжительного легального статуса (убежище, РВП, вид на жительство, гражданство РФ). А раз срок этот заведомо недостаточный, то означает ли это, что прибывшие из Украины, ДНР и ЛНР граждане через две недели обязаны вернуться?

Похоже, указ подразумевал именно это, так как его пункт 3 гласит:

«Министерству иностранных дел Российской Федерации обеспечить взаимодействие с дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями иностранных государств, аккредитованными на территории Российской Федерации, в целях оперативного возвращения иностранных граждан и лиц без гражданства, названных в пункте 1 настоящего Указа, в государства их гражданской принадлежности или постоянного проживания».

Очевидно, в момент подписания указа Президент полагал, что беженцы смогут вернуться в свои дома в течение двух недель.

Однако Правительство РФ, видимо, оценивало ситуацию более реалистично и в тот же день выпустило обновленные «Временные правила предоставления убежища», изданные в 2014 году и предусматривающие упрощенный порядок предоставления временного убежища украинским беженцам.

Обновление коснулось названия, преамбулы и пунктов, содержавших описание категории граждан, на которые эти правила распространяются: если раньше это были граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживавшие на ее территории, то теперь к ним добавились ДНР и ЛНР.

Кроме того, был подвергнут изменению пункт 6 постановления Правительства № 690 от 22.07.2014 года (в редакции постановления № 1036 от 09.10.2014 г.), который гласил:

«Временные правила, утвержденные настоящим постановлением, не распространяются на лиц, подавших заявление о предоставлении временного убежища на территории Московской области и г. Москвы, за исключением лиц, проживающих в жилых помещениях на территории указанных субъектов Российской Федерации у родственников (родители, дети, дедушки, бабушки, внуки, братья, сестры) — граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право на проживание в Российской Федерации».

В марте 2022 года из этого пункта убрали упоминание о Московской области, так что теперь украинские беженцы, находящиеся в этом регионе, могут получать временное убежище в упрощенном порядке, как и в других регионах страны. И только те, кто приехал в Москву, не имея в столице близких родственников, по-прежнему лишены этой возможности.

Временные правила предусматривают существенное ускорение процедуры предоставления временного убежища.

Во-первых, они позволяют подавать заявления о предоставлении временного убежища не только в органе внутренних дел, но и через многофункциональные центры государственных услуг, что должно уменьшать очереди на прием, которые часто образуются в специализированных отделах МВД по работе с беженцами.

Во-вторых, срок рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, составляющий в соответствии с общим порядком 3 месяца, сокращен до 3 рабочих дней с момента подачи заявления.

В-третьих, при отсутствии у заявителя действительного удостоверения личности, орган внутренних дел в течение срока рассмотрения заявления об убежище, то есть за те же 3 рабочих дня (!), проводит процедуру установления его личности.

На последнем пункте стоит остановиться. Процедура установления личности иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется статьей 10.1 закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно части 13, срок проведения этой процедуры не должен превышать 3 месяца, но в некоторых случаях может быть продлен до 6 месяцев. На практике же эта процедура часто продолжается значительно дольше.

По сложившейся в последние годы практике, при рассмотрении обращений за убежищем граждан других стран, процедура установления личности тех, у кого нет действительного удостоверения личности, вопреки требованиям части 3 статьи 3 ФЗ «О беженцах», проводится не в рамках рассмотрения заявлений об убежище, а до нее. В результате процесс рассмотрения обращений за убежищем откладывается на несколько месяцев, в течение которых беженцы не имеют документа, подтверждающего законность их пребывания в РФ.

То, что Временные правила предусматривают установление личности беженца в срок, значительно более короткий, чем указано в законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ», и при этом — в рамках рассмотрения его заявления об убежище, безусловно отвечает интересам беженцев, заслуживает положительной оценки и распространения на все остальные группы беженцев.

6 марта постановлением № 298 Правительство внесло изменения в свое постановление № 1134 от 31 октября 2014 года, посвященное оказанию украинским беженцам медицинской помощи. Изменения, затрагивающие права беженцев, сводятся к следующим:

В пункте 1, как и в предыдущей редакции, указывается, что беженцам из Украины, ДНР и ЛНР, прибывшим в РФ в экстренном массовом порядке, медицинская помощь оказывается, как и всем прочим иностранным гражданам, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 марта 2013 г. N 186 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации (то есть экстренная бесплатно, плановая — платно), но с учетом особенностей, установленных пунктом 2 постановления. Новация состоит в том, что слова «за исключением лиц, в установленном порядке признанных беженцами, которые в соответствии с Федеральным законом "О беженцах" имеют право на медицинскую помощь наравне с гражданами Российской Федерации», заменены словами: «до получения ими полиса обязательного медицинского страхования либо временного свидетельства, подтверждающего оформление полиса».

Это изменение полезно, так как лиц, признанных беженцами, в РФ единицы, упоминать их не было никакого смысла, а фактических беженцев без полиса — сотни тысяч, и именно оказание медицинской помощи этим людям требовало специального регулирования.

Пункт 2 в новой редакции стоит привести полностью:

«Установить, что федеральными государственными бюджетными, автономными учреждениями, подведомственными Министерству здравоохранения Российской Федерации и Федеральному медико-биологическому агентству, и медицинскими организациями, подведомственными исполнительным органам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, гражданам и лицам без гражданства бесплатно:

оказывается первичная медико-санитарная помощь, включая лекарственное обеспечение лекарственными препаратами, отпускаемыми населению в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, согласно приложению N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", а также специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь в неотложной форме при заболеваниях и состояниях, включенных в программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; проводятся профилактические прививки, включенные календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям».

Таким образом, украинские беженцы, согласно постановлению № 298, имеют право на бесплатное получение в государственных и муниципальных медицинских учреждениях следующих видов медицинской помощи:

19 мая в постановление № 1134 был внесен новый пункт 2.1, предусматривающий бесплатное проведение обязательного медицинского освидетельствования лиц, получивших свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, и подавших заявление о предоставлении временного убежища. В этом пункте содержится оговорка о том, что он распространяется только на лиц, прибывших из Украины, ДНР и ЛНР в экстренном массовом порядке.

По нашим отрывочным данным, к моменту внесения этой поправки беженцы, проживающие в ПВР, во многих регионах проходили обязательное медицинское освидетельствование бесплатно. Но, как мы уже видели, эти беженцы составляют меньшинство. Остальным приходилось платить за медосвидетельствование, причем кое-где довольно значительные суммы: например, в Саратовской области — 4800 рублей, а в Ростовской области, принявшей больше всего беженцев, — 6 800. Поскольку большинство беженцев прибыло в Россию без средств, необходимость оплачивать медосвидетельствование для многих становилась препятствием для обращения за убежищем.

Освобождение беженцев от платы за обязательное медосвидетельствование — мера не только правильная, но и давно назревшая. Остается лишь пожалеть, что она распространяется только на одну, пусть самую многочисленную в настоящий момент группу беженцев.

Медосвидетельствование затрагивает интересы беженцев, поскольку является условием предоставления убежища, но проводится оно не в интересах беженцев, а интересах населения РФ, с целью предотвращения распространения опасных инфекций. Оно может выполнять свою роль только при максимальном охвате «целевой группы». Возлагать на беженцев затраты на медосвидетельствование — значит не только лишать права на убежище самых неимущих, но и оставлять их за пределами медицинского контроля. Не случайно, в течение многих лет с момента издания в 1993 году федерального закона «О беженцах» до ликвидации ФМС России в 2016 году обязательное медицинское освидетельствование проводилось за бюджетный счет.

Пауза

После 5 марта нормотворческая активность, касающаяся правового положения украинских беженцев, почти замерла, так что начал ощущаться ее дефицит. Граждане Украины, у которых истек срок пребывания, сталкивались с отказом в продлении регистрации, не могли устроиться на работу без патентов, на оформление которых беженцы не имели средств. При этом решить эти проблемы путем получения временного убежища были готовы далеко не все: многие думали, что скоро вернутся домой, и их смущала необходимость сдавать при получении свидетельства о предоставлении временного убежища украинские паспорта. Кое-где беженцам незаконно отказывали в приеме заявлений о предоставлении убежища из-за отсутствия регистрации.

17 мая Интерфакс распространил информацию МВД России о том, что за временным убежищем с 18 февраля по 29 апреля обратилось 22 тысячи украинских беженцев. По данным Межведомственного штаба по гуманитарному реагированию Минобороны РФ, к этому времени в Россию из Украины, ДНР и ЛНР прибыли 1 043 843 человек. Из них около 200 тысяч (жители ДНР и ЛНР) уже имели российские паспорта. Получается, что на конец апреля более 800 тысяч беженцев еще не обратились за убежищем. Некоторые беженцы уже успели подать документы на РВП, вид на жительство, гражданство РФ, но, без сомнения, правовое положение большого числа беженцев оставалось неурегулированным.

МВД России заполнило этот правовой вакуум довольно своеобразным образом: путем публичных заявлений и нормативно не закрепленных указаний нижестоящим органам.

24 марта 2022 года «Российская газета» опубликовала заявление Первого заместителя министра внутренних дел РФ А. В. Горового в материале под красноречивым названием «Граждане Украины, ДНР и ЛНР смогут трудиться в России без патентов».

12 апреля 2022 года в том же издании появилась публикация «Граждан ДНР, ЛНР и Украины не накажут за нарушение правил пребывания в РФ», в которой говорится:

«Многие граждане Украины, Донецкой и Луганской народных республик в связи со сложившейся ситуацией ограничены в возможности выезда за пределы Российской Федерации. В связи с этим они находятся в России "с нарушением установленных правил пребывания". Такое положение дел констатировали в МВД России. И тут же предложили решение. «Они могут в целях урегулирования своего правового положения обратиться в территориальные органы МВД России по вопросу постановки на миграционный учет по месту пребывания, продления срока временного пребывания на территории РФ или оформления разрешительных документов на проживание», — пояснили в министерстве.

Официальный представитель МВД России Ирина Волк обратила внимание, что к таким вынужденным нарушителям меры административного воздействия применяться не будут. «Кроме того, указанным гражданам предоставляется возможность подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство по удостоверяющим личность документам, даже если они с истекшим сроком действия», — указала Волк.

Однако беженцы продолжали жаловаться на то, что сотрудники территориальных органов по вопросам миграции отказываются регистрировать их по просроченным миграционным картам и паспортам, работодатели не берут на работу без патентов. В связи с этим Комитет «Гражданское содействие» 5 мая 2022 года направил в МВД России запрос, какими нормативными документами подкреплены заявления представителей ведомства о том, что украинские беженцы с просроченными миграционными картами и паспортами могут работать без патентов, регистрироваться, подавать документы на РВП и вид на жительство, освобождаются от административной ответственности за нарушение правил пребывания.

Судя по ответу Главного управления по вопросам миграции МВД России (далее ГУВМ) от 31 мая 2022 года на этот запрос, приведенные выше заявления представителей МВД не основаны на каких-либо нормативных документах: вопрос законодательного закрепления возможности осуществления трудовой деятельности гражданами Украины, ДНР и ЛНР пока еще только «прорабатывается», в вопросе привлечения граждан Украины, ДНР, ЛНР к административной ответственности за нарушение правил пребывания территориальные органы МВД, учитывая внешнеполитическую и гуманитарную ситуацию этих государств, «ориентированы на взвешенный подход». В ответе ГУВМ также подтверждается право граждан этих стран, находящихся в РФ с нарушением правил пребывания, становиться на миграционный учет, подавать документы на РВП и ВНЖ, в том числе по удостоверениям личности с истекшим сроком действия, — но без ссылки на какой-либо нормативный акт.

Таким образом, МВД России своей волей, без внесения изменений в закон и издания каких-либо нормативных документов, разрешило работодателям принимать граждан Украины, ДНР и ЛНР на работу без патентов, а региональным органам МВД — оформлять регистрацию украинским беженцам, находящимся в РФ нелегально, в том числе с просроченными паспортами, принимать у них документы на РВП и вид на жительство, а также не привлекать их к административной ответственности за нарушение правил пребывания в РФ.

Чем, кроме правового нигилизма, оправдываемого политической целесообразностью, это можно объяснить? Возможно — убеждением, что ситуация с беженцами вскоре разрешится сама собой: какая-то часть из них получит убежище, РВП, вид на жительство или гражданство РФ, остальные вернутся домой, и издавать какие-то новые нормативные акты просто не понадобится.

Глава 2. Лето: беспрецедентное упрощение процедур легализации

Майские указы по гражданству

С конца мая нормотворческая деятельность в пользу украинских беженцев развивалась в направлении максимального упрощения процедур получения легального статуса в РФ, в особенности — российского гражданства.

25 мая указом Президента № 304 действие указа № 183 от 24 апреля 2019 года было распространено на жителей Запорожской и Херсонской областей Украины. Этот указ предоставил жителям Запорожской и Херсонской областей право подавать заявления о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке по месту постоянного жительства на территории этих областей, то есть без проживания по виду на жительство в РФ, а также выполнения требований о наличии законного источника средств к существованию и подтверждении владения русским языком. Ранее это право имели только жители ДНР и ЛНР.

30 мая Президент издал еще один указ — № 330, расширивший сферу действия указа № 183, а также указа № 187 от 29.04.2019 года. Указ № 183 был дополнен нормами, предусматривающими упрощенный порядок приема в гражданство РФ детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, недееспособных лиц, имеющих гражданство ДНР,ЛНР и Украины (вне зависимости от места проживания в Украине). Подавать заявления о приеме в гражданство таких детей и лиц могут опекуны, попечители, имеющие гражданство РФ, ДНР, ЛНР, Украины, руководители учреждений для детей-сирот и недееспособных лиц, находящихся на территории ДНР, ЛНР, Запорожской и Донецкой областей. Принимать эти заявления должны уполномоченные территориальные органы МВД России, перечень которых определяет это министерство.

Аналогичные дополнения, касающиеся детей-сирот, детей без попечения родителей и недееспособных лиц, имеющих гражданство ДНР, ЛНР и Украины и находящихся в на территории РФ, были внесены в указ № 187 от 29.04.2019 года.

Кроме того, действие указа № 187 было распространено на жителей Херсонской и Запорожской областей, проживающих в России на законном основании.

Июль — кульминация

В июле был сделан следующий и самый крупный шаг по упрощению приема граждан Украины в гражданство РФ.

Указом Президента РФ № 440 от 11.07.2022 года были внесены новые и очень серьезные изменения в указы № 183 от 24.04.2019 года и № 187 от 29.04.2019 года:

14 июля вышел федеральный закон № 322-ФЗ «О внесении изменений в статью 333-35 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», освободивший от уплаты госпошлины граждан, подающих заявление о приеме в гражданство РФ в соответствии с указом № 187. Ранее этой льготой пользовались лишь заявители по указу № 183. Поскольку размер этой госпошлины довольно значительный, особенно для беженцев — 3 500 рублей, — эта мера устраняла последнее серьезное препятствие на их пути к гражданству РФ.

Необходимо отметить, что граждане Украины и до издания этих указов имели серьезные преференции в отношении возможности получения гражданства РФ. В соответствии с пунктом «л» части 2 статьи 14 федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», они — наряду с гражданами Беларуси, Казахстана и Молдовы — имели право на прием в гражданство РФ в упрощенном порядке, без соблюдения требований о проживании в РФ по виду на жительство в течение 5 лет к моменту подачи документов на гражданство и наличии законного источника средств к существованию в РФ. Однако пользоваться этим правом могли лишь граждане этих стран, постоянно проживающие в РФ, то есть имеющие вид на жительство.

Более того, согласно части 1 статьи 32 закона «О гражданстве Российской Федерации», общим условием приема документов на гражданство на территории РФ для всех заявителей является обращение с заявлением о гражданстве по месту жительства, то есть по месту регистрации по месту жительства. Исключение сделано лишь для двух категорий заявителей: участников Госпрограммы добровольного переселения соотечественников в РФ, которые могут подавать документы на гражданство, как по месту жительства, так и по месту пребывания (то есть по месту регистрации по месту пребывания), и для лиц без гражданства, подпадающих под действие главы VIII.1 закона «О гражданстве Российской Федерации», для которых предусмотрена возможность подавать документы на гражданство по месту фактического проживания, то есть без регистрации.

Нормативные документы 11 и 14 июля 2022 года устранили все более или менее серьезные препятствия, существовавшие для украинских беженцев на пути к гражданству:

14 июля было издано также несколько нормативных актов, направленных на упрощение для украинских беженцев процедур получения других правовых статусов в РФ.

В федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» внесены изменения, позволяющие гражданам Украины, ДНР и ЛНР получать вид на жительство без РВП (новый пункт 18 части 2 статьи 8), а также освобождающий их от подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства РФ при подаче заявления о выдаче РВП или вида на жительство (новый пункт 10 части 5 статьи 15.1).

Налоговый кодекс был дополнен нормами, освобождающими граждан Украины, ДНР и ЛНР от уплаты госпошлины при подаче документов на РВП и вид на жительство (пункты 34.1 и 34.2 части 2 статьи 333.35). Госпошлина за вид на жительство в размере 5 000 рублей была непосильной для многих беженцев.

И наконец в тот же день, 14 июля 2022 года в пункте 3 статьи 12 федерального закона «О беженцах» появился следующий абзац: «Граждане Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и Украины при получении свидетельства освобождаются от обязанности передавать на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел указанные документы». Эта, казалось бы, чисто техническая поправка имела важное значение.

Обязанность иностранных граждан сдавать в территориальный орган МВД (ранее — ФМС) при получении документа, подтверждающего получение убежища в РФ: удостоверения беженца или свидетельства о предоставлении временного убежища, — ранее никогда не вызывала беспокойства у беженцев, тем более, что в течение срока предоставления убежища они при необходимости могли забрать свой паспорт на время, а по истечении срока убежища — навсегда. Однако украинскими беженцами — и именно беженцами 2022 года — эта обязанность воспринималась крайне негативно, как способ принуждения их к разрыву связей с Украиной. Многие беженцы опасались, что не смогут получить свои паспорта обратно, вернуться в Украину или выехать в третьи страны, поэтому воздерживались от обращения за убежищем. При этом хранение национальных удостоверений личности беженцев государственным органом РФ в течение срока предоставления им убежища в РФ никакого принципиального значения в правовой системе закона «О беженцах» не имеет.

В связи с этим руководитель Комитета «Гражданское содействие» С. А. Ганнушкина на встрече в офисе Уполномоченного по правам человека в РФ Т. Н. Москальковой в июне 2022 года предложила ей выступить с законодательной инициативой об исключении абзаца 5 части 3 из статьи 12 ФЗ «О беженцах», содержащего упоминание о сдаче паспортов на хранение при получении свидетельства о предоставлении временного убежища. Не известно, воспользовалась ли она нашим предложением, или та же мысль пришла в голову кому-то другому, тем не менее граждане Украины, ДНР и ЛНР от обязанности сдавать паспорта были освобождены. В результате — было устранено и это препятствие для обращения за временным убежищем украинских беженцев.

28 июля Правительство внесло новые изменения в постановление № 1134 от 31 октября 2014 года.

Во-первых, в пункте 2 слова «специализированная, в том числе высокотехнологичная помощь в неотложной форме» заменена словами «специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь и паллиативная медицинская помощь».

Эта поправка очень важная. Предыдущая редакция постановления предусматривала бесплатное предоставление украинским беженцам без полиса специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи только в неотложной форме, то есть исключала возможность оказания такой помощи в плановом порядке, а также не упоминала о паллиативной медицинской помощи. Тем самым без доступа к медицинской помощи оставались не имеющие полисов беженцы, нуждающиеся в стационарном лечении при серьезных, но не угрожающих жизни заболеваниях, а также неизлечимо больные, которым требуется поддерживающее лечение и профессиональный уход (например, онкобольные в последней стадии заболевания). Теперь это ограничение было устранено, и украинским беженцам без полисов стали доступны все виды медицинской помощи.

Во-вторых, в постановлении появился новый пункт, освободивший граждан Украины, ДНР, ЛНР и ЛБГ от оплаты обязательного медицинского освидетельствования при подаче документов на гражданство, РВП, вид на жительство. Так что теперь беженцы были почти полностью избавлены от расходов, связанных с получением любого правового статуса в РФ. «Почти» — потому что остались еще расходы на перевод и нотариальное заверение документов на украинском языке.

Чем вызвано беспрецедентное по своей радикальности упрощение процедуры получения гражданства РФ для украинских беженцев? Можно предположить, что помимо очевидной причины политического характера — массовое принятие украинскими беженцами российского гражданства демонстрирует тяготение части украинского общества к России, — новации в сфере гражданства имели, как нам кажется, и экономическую подоплеку. Возможно, руководство России в первой половине 2022 года рассчитывало, что получение российского гражданства и связанных с ним прав позволит беженцам быстро трудоустроиться, начать получать социальную помощь, предусмотренную законодательством РФ для семей с детьми, пожилых, инвалидов, и тем самым избавит Правительство от необходимости учреждать и финансировать специальные меры социальной поддержки беженцев.

Вероятно ту же подоплеку имеют и нормативные акты, направленные на упрощение процедур предоставления украинским беженцам РВП, видов на жительства, временного убежища, так как все эти правовые статусы дают право работать в РФ без патента, получать медицинские полисы, а вид на жительство позволят пользоваться и социальной помощью наравне с гражданами РФ.

Указы 27 августа

Однако июльские новации, видимо, не привели к ожидаемому результату — быстрому и существенному увеличению числа обращений за гражданством, РВП, видом на жительство, убежищем. Иначе трудно объяснить издание указа Президента № 585 от 27 августа 2022 г. «О временных мерах по урегулированию правового положения граждан Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и Украины в Российской Федерации».

В этом указе наконец были реализованы те декларации и обещания, которые весной звучали в публичных выступлениях представителей МВД России и в ответе ГУВМ МВД России на запрос Комитета «Гражданское содействие».

Указ дает гражданам Украины, ДНР и ЛНР право временно пребывать на территории РФ без ограничения сроков и работать без патентов и соблюдения требований о цели въезда в РФ — при условии прохождения дактилоскопической регистрации, фотографирования и обязательного медицинского освидетельствования. Те, кто уже трудился в РФ к моменту издания указа, были обязаны пройти эти процедуры в течение 30 дней.

МВД России предписано обеспечить проведение дактилоскопирования и фотографирования названных граждан и выдачу им документа о прохождении этих процедур — после представления документа о прохождении обязательного медицинского освидетельствования.

МВД также обязано проводить проверки граждан Украины, ДНР, ЛНР в целях выявления обстоятельств, предусмотренных подпунктами 1, 2 и 4 пункта 9 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Речь идет о людях, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ, финансируют, планируют террористические (экстремистские) акты или иным образом поддерживают террористическую (экстремистскую) деятельность, а также о тех, кто представил поддельные документы или сообщил о себе заведомо ложные сведения. «Выявленные» лишаются прав, предусмотренных указом.

Кроме того, этих прав лишаются граждане, не прошедшие обязательное медицинское освидетельствование в установленные сроки.

Указ запрещает выносить в отношении граждан Украины, ДНР и ЛНР решения об административном выдворении, депортации, неразрешении въезда, нежелательности пребывания (проживания) в РФ, сокращении срока временного пребывания. Запрет не распространяется на лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, а также на лиц, создающих угрозу национальной безопасности РФ или посягающих на общественный порядок, в том числе участием в несанкционированных публичных мероприятиях.

Издание указа означает осознание властями РФ того факта, что на территории РФ находится и, если не принять мер, еще долго будет находиться большое число украинских беженцев с неопределенным правовым статусом. Указ представляет собой довольно радикальную попытку исправить эту ситуацию.

Радикальность предусмотренных указом мер состоит в создании условий для урегулирования правового положения в виде предоставления «низшего» и самого массового правового статуса иностранцев в РФ — статуса временно пребывающих — всем украинским беженцам, не получившим гражданства РФ, ВНЖ, РВП или временного убежища, а также — в предоставлении им права работать без разрешительных документов.

Запрет на вынесение решений об административном выдворении и депортации граждан Украины, учитывая отсутствие безопасных механизмов принудительного перемещения их не территорию этой страны, представляется не только разумным, гуманным, но и давно назревшим шагом, так как в течение последнего года в Центрах временного содержания иностранных граждан образовался многочисленный контингент граждан Украины, выдворение/депортация которых после 24 февраля 2022 года стала невозможной.

Однако предусмотренные указом меры, на наш взгляд, недостаточно последовательны.

Во-первых, при внешней простоте получения права на бессрочное временное пребывание и работу без разрешительных документов, эта процедура на практике может отказаться для беженцев не такой уж простой. Согласно пунктам 14 и 16 статьи 5 закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в субъектах федерации, перечень которых утверждает МВД России, содействие в проведении дактилоскопирования и фотографирование иностранных граждан может оказывать подведомственное МВД предприятие (федеральное государственное унитарное предприятие — ФГУП) и делать это «без привлечения средств федерального бюджета», то есть за счет средств регионального бюджета либо за счет личных средств граждан. Этот перечень включает в настоящее время 68 субъектов федерации.

«Подведомственное предприятие» может также оказывать услуги по приему и передаче в территориальный орган внутренних дел медицинских документов, подтверждающих прохождение иностранными гражданами медицинского освидетельствования. Освобождение граждан Украины, ДНР, ЛНР от оплаты медицинских услуг по обязательному медицинскому освидетельствованию в этом случае не предусмотрено.

О том, как на практике выглядит содействие в проведении дактилоскопирования и фотографирования, предоставляемое «подведомственным предприятием», вероятно, можно судить по работе Многофункционального миграционного центра г. Москвы (Сахарово). Согласно информации на сайте этого Центра, дактилоскопирование и фотографирование там проводится бесплатно. Медицинское освидетельствование в Центре стоит 5 150 рублей.

Кроме того, на сайте фигурирует «услуга по комплексному обслуживанию иностранного гражданина в целях передачи медицинских документов в уполномоченный орган и (или) проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования» стоимостью 1000 рублей.  Что это за услуга? Кому она может понадобиться, если дактилоскопирование с фотографированием проводятся в том же Центре, где и медосвидетельствование, и притом бесплатно? Вероятно, проведение всех этих процедур организовано в Центре таким образом, что без оплаты этой услуги получить документ о дактилоскопической регистрации и фотографировании трудно или невозможно. Если это так, то оплата этой услуги является скрытой формой платы за дактилоскопирование и фотографирование. И тогда украинским беженцам, желающим воспользоваться правами, предоставленными указом № 585, придется заплатить свыше 6 тысяч рублей. Для беженцев это довольно значительная сумма. Те, кто не сможет ее заплатить, останутся нелегалами.

Во-вторых, в указе содержатся нормы, ограничивающие сферу его действия:

Лишение права на бессрочное пребывание и работу за действия, которые представляют собой составы уголовных преступлений, не имеет смысла, так как виновность в этих действиях может быть установлена только судом, а наказания за эти преступления связаны с лишением свободы, в условиях которой право на пребывание и работу не имеет никакого значения. Иное дело — лишение этих прав из-за непредставления в установленный срок документов о прохождении обязательного медицинского освидетельствования. В указе ничего не говорится о том, каков будет правовой статус «лишенцев», из чего можно заключить, что они станут нелегалами.

Исключение бывших заключенных из числа лиц, в отношении которых действует запрет на вынесение решений о выдворении, депортации, неразрешении въезда, нежелательности, будет иметь аналогичный эффект. Поскольку выдворить или депортировать их невозможно, они будут или длительное время содержаться в ЦВСИГ, что приведет к нарушению их прав и чрезмерному переполнению этих центров, или находиться на территории РФ нелегально.

Это же относится и к лицам, создающим угрозу национальной безопасности РФ или посягающих на общественный порядок, в том числе участием в несанкционированных публичных мероприятиях. Признать их виновными в этих нарушениях может только суд. Значит, в указе имеются в виду граждане, имеющие судимости или административные взыскания за эти правонарушения. Решения об их выдворении, депортации, неразрешении въезда, нежелательности или сокращении срока пребывания в нынешней ситуации будут иметь следствием либо длительное неправомерное содержание этих лиц в ЦВСИГ или нелегальное пребывание в РФ.

Таким образом, указ № 585, с одной стороны, упрощает получение легального статуса в РФ для украинских беженцев, по тем или иным причинам не обратившимся в РФ за убежищем, РВП, видом на жительство или гражданством РФ, а с другой — создает группу беженцев-нелегалов, не имеющих перспектив урегулирования правового положения в РФ.

Если издание указа № 585 служит логическим завершением развития нормотворчества, направленного на максимальное упрощение процедур получения украинскими беженцами легального положения в РФ, то вышедший в тот же день указ № 586 знаменует изменение политики российских властей по отношению к этим беженцам.

До сих пор упор в этой политике делался на меры, упрощающие легализацию и трудоустройство беженцев, в очевидном расчете на то, что эти меры позволят им быстро интегрироваться и, пользуясь полученными правами, самостоятельно решать свои проблемы. Меры социальной помощи беженцам были очень ограниченными: единовременная материальная помощь в размере 10 тысяч рублей на человека и возможность бесплатного проживания и питания в ПВР для небольшого процента беженцев. Наверняка, в Правительстве знали о том, что в странах Западной Европы украинские беженцы получают более значительную и регулярную материальную поддержку, но, вероятно, надеялись, что быстрое возвращение в Украину одних беженцев и получение российских документов другими позволит избежать расходов на регулярную социальную помощь беженцам.

Издание указа № 586 «О выплатах гражданам Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Украины и лицам без гражданства, вынужденно покинувшим территории Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Украины и прибывшим на территорию Российской Федерации» свидетельствует о том, что к концу лета 2022 года эти надежды улетучились и пришло понимание, что без регулярной социальной поддержки беженцев не обойтись.

Указ на период с 1 июля по 31 декабря 2022 года устанавливает 8 видов социальных выплат: 6 ежемесячных и 2 единовременных. Ежемесячные выплаты предусмотрены для пенсионеров (10 тысяч рублей), инвалидов (10 тысяч рублей), ветеранов Великой отечественной войны (5 тысяч), на ребенка (в полных семьях — 4 тысячи, под опекой — 15 тысяч), единственному родителю (10 тысяч), а также доплата для инвалидов 1 группы, детям-инвалидам и людям старше 80 лет (3 тысячи). Единовременные выплаты установлены для беременных (10 тысяч рублей ) и при рождении ребенка (20 тысяч).

Действие указа распространяется только на лиц, вынужденно покинувших Украину, ДНР и ЛНР после 18 февраля 2022 года, не имеющих российских паспортов.

Поскольку указ № 586 знаменует новый этап в развитии нормотворчества, вызванного притоком украинских беженцев, поговорим о нем подробнее в следующей главе, посвященной этому этапу.

Глава 3. Осень: увеличение масштабов помощи и выдачи паспортов

Соцвыплаты

2 сентября Правительство РФ выпустило постановление № 1547 о порядке предоставления выплат, установленных указом № 586. Это довольно объемный документ, интересный и оставляющий противоречивые впечатления.

В разделе I «Общие положения» указывается, что выплаты осуществляются уполномоченным госорганом, определенным в соответствии с законодательством субъекта федерации. Значит, перед началом выплат в каждом регионе должен быть издан специальный нормативный акт.

Заявление о назначении выплат подается по месту пребывания лица, прибывшего в РФ. Согласно определению, содержащемуся в статье 2 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», место пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации — это «жилое помещение, не являющееся местом жительства, или иное помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает (регулярно использует для сна и отдыха), либо организация, по адресу которой иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 настоящего Федерального закона» (имеется в виду место работы). Это определение (в отличие от определения понятия «место жительство») не увязывает жестко место пребывания и регистрацию между собой. Тем не менее, указание о том, что заявление о назначении выплат подается по месту пребывания, в соответствии с практикой бюрократического понимания нормативных документов, в некоторых регионах воспринималось как условие об обязательном наличии регистрации при обращении с заявлением о назначении выплаты.

Такой позиции придерживается, в частности, Министерство социального развития Московской области. Осенью 2022 года у нас состоялась переписка с Минтрудом РФ и Министерством социального развития Московской области по поводу жалобы пожилой супружеской пары из Донецка, которой отказали в ежемесячной пенсионной выплате из-за отсутствия регистрации. Департамент по делам инвалидов Минтруда РФ признал, что для получения соцвыплат заявителю не обязательно предъявлять документ о регистрации, но заявил, что не вправе давать оценку действиям Министерства соцразвития Московской области, поскольку этот орган не подведомствен Минтруду РФ и действует в соответствии с законодательством субъекта федерации. Не приходится удивляться, что Министерство соцразвития, невзирая на позицию Минтруда, в ответе на наше письмо подтвердило свой подход: раз заявление о назначении выплаты подается по месту пребывания, значит, наличие регистрации по месту пребывания является обязательным.

Для подтверждения принадлежности к одной из категорий, имеющих право на выплаты, заявители вправе представить документы, выданные в Украине, ДНР, ЛНР, РФ, а также в других иностранных государствах и даже в СССР. Это одно из прогрессивных положений постановления: оно демонстрирует гибкий подход, учитывающий специфику положения беженцев, и отступление от обычных жестких требований к документам при назначении социальной помощи.

К числу таких прогрессивных положений следует отнести и указания на возможность приема нотариально заверенных копий документов, а также документов на украинском или ином иностранном языке — без перевода.

Выплаты предназначены только для лиц, имеющих документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства в Украине, ДНР или ЛНР. Это положение гуманным и прогрессивным никак не назовешь, так как оно лишило права на получение выплат значительное число беженцев: во-первых, тех, кто проживал в Украине, ДНР и ЛНР с временной регистрацией или без регистрации, во-вторых, тех, кто был зарегистрирован по месту жительства, но не может подтвердить этот факт. В условиях боевых действий люди выезжали с теми документами, которые у них были под рукой: одни выезжали с внутренними паспортами, где обычно есть штамп о регистрации, другие — с ID-картами и (или) загранпаспортами, где штамп о регистрации не ставится, третьи — вообще без паспортов. Получать перед выездом в местной администрации справки о регистрации беженцы, разумеется, не имели возможности.

При обращении с заявлением о назначении выплат беженцы должны подтвердить законность своего пребывания на территории РФ путем представления следующих документов или сведений: миграционная карта, отметка в документе, удостоверяющем личность, о пересечении государственной границы при въезде на территорию РФ после 18 февраля 2022 г., РВП, вид на жительство, документ о регистрации по месту жительства или пребывания, иные документы (сведения), подтверждающие временное пребывание на территории РФ. Этот перечень включает документы, одновременное наличие которых у одного лица невозможно (РВП и вид на жительство), следовательно, граждане могут подтвердить законность своего пребывания в РФ любым из указанных в перечне документов. Документы о регистрации являются лишь одними из этих документов, то есть их представление не является обязательным, если имеются другие — например, миграционная карта. Здесь вновь авторы постановления демонстрируют способность отступать от привычных подходов, учитывать специфику положения беженцев.

Лицам, ранее получившим ЕМП, представлять документы, подтверждающие временное пребывание в РФ, не требуется.

Заявление о назначении выплаты можно подать до 31 декабря 2022 года. Выплаты предоставляются за период с 1 июля 2002 года, но не ранее, чем с месяца пересечения границы РФ.

Выплата назначается в течение 5 рабочих дней с момента приема заявления, но этот срок может быть продлен при необходимости уточнения сведений о заявителе, максимальный срок продления не указан. Перечисление средств осуществляется в течение 10 рабочих дней с момента назначения выплаты. Таким образом, постановление предусматривает довольно сжатые сроки предоставления этих выплат, но оставляет возможность их нарушения.

Разделы II-IX постановления посвящены особенностям осуществления каждого вида выплат. Отметим наиболее интересные из них.

Граждане, которые могут претендовать одновременно на ежемесячную выплату инвалидам и ежемесячную пенсионную выплату, должны выбрать одну из них.

Право на пенсионную выплату имеют получатели пенсий по законодательству Украины, ДНР, ЛНР, а также мужчины, достигшие 60-ти, и женщины, достигшие 55 лет.

Единовременная выплата беременным выплачивается при беременности 12 и более недель.

Единовременная выплата при рождении ребенка предоставляется женщинам, родившим в Украине, ДНР, ЛНР или в России после 18 февраля 2022 года.

Ежемесячная выплата на ребенка выплачивается на детей в возрасте до 18 лет или до 23 лет при условии очного обучения в среднем, среднем профессиональном или высшем учебном заведении.

Насколько нам известно, больше всего проблем в реализации этого постановления было связано с требованием о представлении документов о регистрации (о чем говорилось выше), а также с подтверждением статуса одинокого родителя при обращении за ежемесячной выплатой единственному родителю. Среди украинских беженцев оказалось много одиноких матерей с детьми, которые не могут подтвердить этот статус, так как в свидетельствах о рождении детей в Украине, как и у нас, при отсутствии брака между родителями фамилия, имя и отчество отца ребенка записывается со слов матери. Поэтому в свидетельствах о рождении детей в неполных семьях часто фигурируют оба родителя. В этих случаях подтвердить статус единственного родителя можно только специальной справкой органа ЗАГС о том, что данные отца вписаны в свидетельство о рождении со слов матери. Но понятно, что в чрезвычайных обстоятельствах, при которых беженцы покидали места постоянного проживания, запастись такими справками они не имели возможности. Из-за отсутствия этих справок многим неполным семьям, в том числе многодетным, было отказано в социальных выплатах единственному родителю.

Понятно, что среди семей беженцев, состоящих из женщин с детьми, есть не только одинокие матери, но и женщины, чьи мужья по тем или иным причинам не смогли выехать в Россию со своими женами и детьми. Формально это — полные семьи, но фактически в настоящий момент отцы не могут содержать своих детей. Поэтому мы полагаем, что при оказании временных мер помощи детям, которые находятся в РФ с одним родителем, можно было бы исходить из фактического положения семей, а не из наличия набора документов — тем более, что выезд с документами по объективным причинам во многих случаях был невозможен.

В октябре 2022 года Комитет «Гражданское содействие» обратился к Председателю Правительства РФ М. В. Мишустину с письмом, в котором предлагал разработать механизм назначения ежемесячной выплаты единственному родителю при отсутствии документальных подтверждений этого статуса. 3 ноября 2022 года Департамент демографической и семейной политики Минтруда России отреагировал на наше письмо следующим образом:

«Принимая во внимание отсутствие возможности подтверждения сведений из Единого государственного реестра записи актов гражданского состояния о втором родителе, запись о котором внесена со слов матери, решение о назначении ежемесячной выплаты единственному родителю принимается на основании представленных свидетельства о рождении ребенка и заявления гражданина».

К сожалению, нам не известно, применялся ли этот подход на практике.

После издания 4 октября 2022 года федеральных конституционных законов о включении ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей в состав РФ, потребовалось внести некоторые уточнения в постановление № 1537 от 2 сентября 2022 года. 29 октября 2022 года Правительство выпустило постановление № 1939 «Об особенностях предоставления выплат, установленных Указом Президента Российской Федерации от 27 августа 2022 г. № 586 …». Уточнения касались вопросов осуществления соцвыплат лицам, проживающим или проживавшим в ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областях и подавшим заявления о назначении выплат после 30 сентября 2022 года: этим лицам выплаты осуществляются не с 1 июля или с месяца прибытия в РФ, а с месяца обращения и без подтверждения законности пребывания в РФ.

Поскольку количество и положение украинских беженцев, которым предоставлялись соцвыплаты, к началу текущего года вряд ли радикально изменились, можно было ожидать, что действие мер, предусмотренных Указом 586 от 27.08.2022 г. и Постановлений Правительства, направленных на его реализацию, будет тем или иным образом продлено. К сожалению, этого не произошло.

4 октября

4 октября 2022 года Федеральное собрание РФ приняло четыре федеральных конституционных закона: № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики», № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики», № 7-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Запорожской области» и №8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Херсонской области» (далее — законы 4 октября). Текст этих законов почти идентичен, в том числе текст статьи 5, имеющей отношение к теме настоящего доклада. Вот основные положения этих статей.

Граждане Украины, ДНР, ЛНР, постоянно проживающие или ранее постоянно проживавшие не территории ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей, и их несовершеннолетние дети, приобретают гражданство России в порядке признания при условии принесения присяги. Паспорта граждан РФ выдаются после присяги дактилоскопирования, фотографирования.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим по виду на жительство в ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областях, выдаются виды на жительство РФ.

Рассмотрение заявлений о приеме в гражданство РФ, поданных жителями ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей до 4 октября 2022 года, прекращается.

Гражданство ДНР и ЛНР с момента приема этих республик в состав РФ прекращается.

Граждане РФ, имеющие также гражданство Украины, постоянно проживающие на территории названных четырех регионов, признаются не имеющими гражданства Украины со дня подачи заявления о нежелании состоять в гражданстве этой страны. Заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины в отношении детей до 14 лет, недееспособных граждан подает законный представитель, в отношении детей-сирот и оставшихся без попечения родителей — представитель медицинской или образовательной организации, выполняющей обязанности опекуна или попечителя.

Порядок подачи заявлений о выдаче паспортов РФ и заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины устанавливает Президент РФ.

26 декабря 2022 года вышел указ Президента РФ № 951 «О некоторых вопросах приобретения гражданства Российской Федерации» (далее — указ 26 декабря), утвердивший три процедуры: а) порядок подачи лицами, приобретшими гражданство РФ в результате признания, заявления о выдаче паспорта гражданина РФ, б) порядок подачи заявление о признании гражданином РФ ребенка, не достигшего 14 лет, в) порядок подачи заявлений о нежелании состоять гражданстве Украины.

Заявления о выдаче паспорта гражданина РФ могут подавать граждане Украины, ДНР и ЛНР, постоянно проживающие или проживавшие в ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областях с 14 лет.

Процедура подачи заявления о выдаче паспорта гражданина РФ предельно простая. Ей не предшествует процедура определения наличия гражданства РФ, которую, согласно пп. 51-52 «Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», проходят граждане РФ, по каким-либо причинам не получавшие паспорт гражданина РФ. Любой гражданин Украины, ДНР и ЛНР, постоянно проживающий или ранее проживавший на территории вышеназванных четырех регионов, априори считается гражданином РФ, и ему остается только принести присягу и подать заявление о выдаче паспорта РФ.

Срок оформления паспорта — 10 рабочих дней с момента подачи заявления. Подать заявление можно в орган внутренних дел по месту жительства, по месту пребывания или по месту фактического проживания (при отсутствии регистрации).

Вместе с заявлением о выдаче паспорта надо представить:

1) документ (в том числе просроченный), удостоверяющий личность и гражданство Украины, ДНР, паспорт СССР, вид на жительство в ДНР, ЛНР, Украине, временное удостоверение личности лица без гражданства, свидетельство о предоставлении временного убежища в РФ;

2) документ о регистрации по месту жительства на территории ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской области в любой период до 30.09.2022 г.;

3) свидетельство о рождении (при наличии);

4) документы для внесения отметок в паспорт по желанию заявителя.

Несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет, не имеющий паспорта Украины, ДНР, ЛНР, вместе с заявлением о выдаче паспорта РФ представляет свидетельство о рождении, копию паспорта РФ родителя (усыновителя) или другого удостоверения личности, а также документ, подтверждающий его и (или) родителя (усыновителя) постоянное проживание в одном из названных четырех регионов. Дети-сироты и оставшиеся без попечения родителей вместо последнего документа представляют копию документа о пребывании в учреждении для таких детей или акта о назначении попечителя.

Для признания гражданами детей в возрасте до 14 лет необходимо, чтобы гражданин РФ — родитель, опекун, либо представитель медицинской или образовательной организации для детей-сирот или оставшихся без попечения родителей — подал соответствующее заявление. С заявлением представляется удостоверение личности заявителя, свидетельство о рождении ребенка и документ о регистрации ребенка и (или) заявителя по месту жительства в одном из четырех вышеназванных регионов, либо документ о пребывании ребенка-сироты или оставшегося без попечения родителей в учреждении для таких детей. Заявитель-опекун представляет документ, подтверждающий его полномочия.

Заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины подается гражданами РФ, которые приобрели гражданство в соответствии со статьями 5 федеральных конституционных законов № 5-ФКЗ, № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ и № 8-ФКЗ от 4 октября 2022 года. В отношении ребенка в возрасте до 14 лет такое заявление подается родителем (усыновителем), либо представителем учреждения для детей-сирот и оставшихся без попечения родителей.

Заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины «может быть подано» в день получения паспорта РФ или в день проставления отметки о гражданстве РФ в свидетельстве о рождении ребенка.

Вместе с заявлением представляется паспорт РФ и паспорт Украины, документ, подтверждающие регистрацию по месту жительства в ДНР, ЛНР, Запорожской, Херсонской областях до 30.09.2022 г. Оригиналы документов возвращаются заявителю после снятия копий, которые приобщаются к заявлению. Заявление и прилагаемые копии документов в течение 5 лет хранятся в территориальном органе МВД, принявшем заявление, после чего сдаются в архив, где хранятся 85 лет.

Нормы статей 5 законов 4 октября и указа 26 декабря заметно выпадают из системы законодательства РФ и вызывают много вопросов.

Статья 17 действующего закона «О гражданстве Российской Федерации» под названием «Выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации» гласит:

«При изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации».

В Договоре между Российской Федерацией и ДНР о принятии в РФ от 30 сентября 2022 года, имеется статья 5 следующего содержания:

«Со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образования в составе Российской Федерации нового субъекта граждане Донецкой Народной Республики, Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Донецкой Народной Республики, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства».

Аналогичные статьи имеются и в договорах с ЛНР, Запорожской и Херсонской областями от того же числа.

Эти договора предусматривают лишь месячный срок для выражения жителями этих регионов желания сохранить гражданство Украины — срок совершенно недостаточный для реализации права на свободу выбора гражданства, так как за месяц население этих регионов вряд ли имело возможность хотя бы узнать о наличии такого права. Однако даже этот незначительный срок не указан в федеральных конституционных законах от 4 октября 2022 года.

Согласно части 1 статьи 13 первого закона «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. N 1948-I, гражданами России признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РСФСР на день вступления в силу этого закона, «если в течение одного года после этого дня они на заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РСФСР». Таким образом, даже в этом случае, когда распад СССР и образование независимого российского государства требовал простого механизма определения гражданской принадлежности населения огромной страны, законом была предусмотрена возможность отказа от признания гражданином РФ, то есть возможность выбора.

Действующим законом РФ о гражданстве приобретение гражданства в порядке признания предусмотрено лишь в отношении «лиц, получивших паспорт гражданина Российской Федерации до 1 января 2010 года и не приобретших гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства или действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их несовершеннолетних детей» (часть 3 статьи 41.3 закона «О гражданстве Российской Федерации»). Несмотря на то, что эти граждане однажды уже выразили желание получить российские паспорта (а значит — и российское гражданство), предоставление им гражданства в порядке признания происходит исключительно на основании их волеизъявления.

Могут возразить, что предусмотренные законами 4 октября принесение присяги и подача заявления о выдаче паспорта РФ служит формой волеизъявления жителей этих четырех регионов, поскольку они могут не приносить присягу и не подавать заявление на паспорт. Однако названные нормативные акты никак не регулируют эту ситуацию. Каков будет правовой статус этих людей? Граждане Украины, очевидно, сохранят свое гражданство, но гражданство ДНР и ЛНР упразднено: станут ли люди, утратившие это гражданство и не получившие паспорта РФ, лицами без гражданства? И не будут ли люди, не давшие присягу и не пожелавшие получить российские паспорта, рассматриваться российскими властями как граждане РФ, но граждане нелояльные? — На все эти вопросы ни законы 4 октября, ни указ 26 декабря не дают ответа.

Согласно части 1 статьи 21 Гражданского кодекса РФ, «способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста». Очевидно поэтому закон «О гражданстве Российской Федерации» предоставляет право обращаться с заявлениями по вопросам гражданства только с 18 лет. Однако указ 26 декабря позволяет приносить присягу и подавать заявления о выдаче паспорта РФ, то есть проходить процедуру признания гражданином РФ, с 14 лет. Чем была вызвана необходимость отступать от принципов действующего законодательства и возлагать на несовершеннолетних решение такого серьезного и ответственного вопроса, как вопрос о гражданской принадлежности? На этот вопрос текст указа также не дает ответа.

Не меньше вопросов и недоумений вызывает предусмотренная законами 4 октября и указом 26 декабря процедура подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины.

В законах 4 октября нормы, касающиеся этих заявлений, изложены как-то странно. При первом упоминании этих заявлений в части 9 статьи 5 о них говорится как о чем-то уже известном: лица, приобретшие гражданство в соответствии с настоящей статьей, «признаются гражданами Российской Федерации, не имеющими гражданства Украины, со дня подачи ими заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины». Далее указывается, что такие граждане освобождаются от обязанности уведомлять о наличии второго гражданства и что к ним не применяются ограничения, предусмотренные для граждан, имеющих второе гражданство. Кроме того, рассматриваются процедурные вопросы подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве РФ, в том числе — в отношении детей моложе 14 лет и недееспособных.

При этом основная норма, вводящая новое для российского законодательства понятие «заявление о нежелании состоять в том или ином иностранном гражданстве», объясняющая правовое содержание этого понятия, в законах 4 октября и указе 26 декабря отсутствует. Такая норма тем более необходима, что органы власти РФ, как и любого государства, не имеют полномочий прекратить гражданство другого государства. Сам иностранный гражданин тоже не может в одностороннем порядке разорвать правовую связь с государством гражданской принадлежности, каковой является институт гражданства. Заявление о нежелании состоять в иностранном гражданстве необходимо направлять в органы этого государства, которые только и вправе, в соответствии со своим законодательством принять решение о прекращении гражданства.

Правда, в названных нормативных документах результатом подачи заявления является не прекращение гражданства Украины, а лишь то, что власти РФ перестают рассматривать лицо, подавшее заявление, как гражданина Украины. Но непонятно, какой в этом смысл: юридически этот человек остается гражданином Украины. Это похоже на какую-то игру: подай заявление, что не хочешь быть гражданином Украины, — и мы сделаем вид, что ты — не гражданин Украины.

Ни в законах 4 октября, ни в указе 26 декабря не говорится о подаче заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины как об обязанности. И было бы странно вменять гражданам Украины это в обязанность после того, как в 2020 году условие об отказе от имеющегося иностранного гражданства при подаче заявления о приеме в гражданство РФ было исключено из закона «О гражданстве Российской Федерации» в отношении всех категорий заявителей.

В то же время законы 4 октября и указ 26 декабря не содержат и прямых указаний на добровольность подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины. О том, что подача такого заявления во всяком случае не является условием признания гражданином РФ, косвенным образом свидетельствуют нормы указа 26 декабря о том, что заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины может быть подано в день получения паспорта РФ, и о том, что при подаче такого заявления необходимо представлять паспорт РФ. Однако отсутствие недвусмысленной формулировки о том, что подача заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины носит исключительно добровольный характер, может приводить (и уже приводит) к попыткам сотрудников территориальных подразделений по вопросам миграции принуждать граждан к подаче этих заявлений. Такие жалобы у нас есть.

Чтобы завершить этот сюжет, нам придется выйти за хронологические рамки настоящего доклада, потому что 18 марта 2023 года вышел закон № 62-ФЗ «Об особенностях правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство Украины» (далее — закон 18 марта), в котором тема подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины получила существенное развитие. К сожалению, этот закон не только не рассеял туман вокруг таких заявлений, но и породил новые вопросы.

Часть 1 статьи 1 этого закона гласит:

«Граждане Российской Федерации, одновременно являющиеся гражданами Украины, в том числе граждане Российской Федерации, направившие в полномочный орган Украины обращение о выходе из гражданства Украины и не получившие ответа (не имеющие достоверной информации и документов, подтверждающих прекращение гражданства Украины), считаются не имеющими гражданства Украины со дня подачи ими в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины».

Таким образом, этот закон распространяет процедуру подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины на всех граждан РФ с украинским гражданством, а не только тех, кто признан гражданином РФ в соответствии с законами 4 октября.

Можно предположить, что введение этой процедуры вызвано тем, что с 24 февраля 2022 года посольство Украины в РФ и почтовая связь между Россией и Украиной не функционируют, то есть отсутствует физическая возможность обращения с заявлением о выходе из гражданства Украины. Однако эти обстоятельства рано или поздно изменятся, и желающие смогут в порядке нормальной правовой процедуры выйти из гражданства Украины. Какая необходимость в том, чтобы вводить суррогатную процедуру, результат которой имеет значение только на территории РФ?

Согласно части 4 статьи 1 закона 18 марта, после подачи заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины наличие этого гражданства в России «признается фактом, не имеющим юридического значения для возникновения или прекращения прав, обязанностей и привлечения к ответственности в рамках правоотношений, возникших до признания такого гражданина не имеющим гражданства Украины».

Что это означает? Что с подачей такого заявления в России теряют юридическое значение все права и обязанности, которые новые граждане РФ имеют как граждане Украины, то есть, например, право на пенсию, имущественные права или обязанность платить алименты? Похоже, что это так. Статья 2 обязывает граждан РФ, подавших заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины, «не совершать действий, связанных с реализацией прав и исполнением обязанностей, предусмотренных для граждан Украины, в том числе не получать и не использовать паспорт гражданина Украины и иные документы, удостоверяющие гражданство Украины или содержащие указание на гражданство Украины».

Если гражданин РФ, заявивший о нежелании состоять в гражданстве Украины, нарушит требование статьи 2, то, согласно статье 3, со дня вынесения МВД России или его территориальным органом соответствующего заключения заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины этого гражданина «считается недействительным, а гражданин Российской Федерации — имеющим гражданство Украины». Подать заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины такой гражданин сможет только через 10 лет.

Судя по этой последней норме, законодатель рассматривает положение гражданина РФ, который в России не считается гражданином Украины, более выгодным, чем положение гражданина РФ, чье гражданство Украины в РФ признается. Однако, судя по тексту закона, непризнание наличия гражданства Украины не дает гражданину в России никаких существенных преимуществ. При этом права, связанные с наличием гражданства Украины, он утрачивает. В таком случае, какой смысл новым гражданам РФ подавать заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины?

Вопрос о добровольном либо обязательном характере подачи заявлений о нежелании состоять в гражданстве Украины в новом законе остался не проясненным. Если такие заявления подаются добровольно, то вряд ли их подача в интересах граждан. А если недобровольно, то требование о подаче этих заявлений ведет к ущемлению прав граждан. В таком случае издание этого закона может быть признаком изменения политики «наибольшего благоприятствования» по отношению к украинским беженцам.

Закон 18 марта вступает в силу через 90 дней после официального опубликования. Так что пока есть время для серьезного переосмысления этого документа.

Помощь херсонцам

Но вернемся в 2022 год, когда признаки поворота в политике по отношению к украинским беженцам еще не были заметны. Напротив. Накануне вывода российских войск из Херсона был предпринят новый беспрецедентный шаг по оказанию помощи беженцам. Но сделан этот шаг был в той же странной манере, как и с заявлениями о нежелании состоять в гражданстве Украины, когда новый правовой институт вводится как бы между прочим, без развернутого обоснования и объяснения.

21 октября Правительство РФ выпустило постановление № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, вынужденно покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном массовом порядке на иные территории». Этим постановлением были утверждены правила финансирования «мероприятий по переселению», включающих два вида помощи: предоставление единовременной выплаты на обзаведение имуществом и сертификатов (социальных выплат) на приобретение жилья.

Постановление не содержит ни решения об установлении этих видов помощи, ни ссылки на нормативный акт, которым они установлены. В нем также отсутствует обоснование необходимости оказания такой помощи, основные принципы и порядок ее предоставления. Согласно пункту 4 Правил предоставления финансовой поддержки субъектов федерации на эти цели, порядок реализации этих мероприятий, устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ. Такие документы в некоторых регионах были изданы. В этих актах, очень похожих друг на друга, содержатся дополнительные подробности «мероприятий по переселению», но никакого обоснования их необходимости, кроме ссылок на постановление Правительства РФ № 1876, мы там не найдем.

В общих чертах эти мероприятия выглядят следующим образом.

Помощь предоставляется жителям г. Херсон и части Херсонской области, вынужденно покинувшим Украину в экстренном массовом порядке и прибывшим в Россию на постоянное жительство. Сначала в постановлении Правительства указывалось, что речь идет о жителях правобережной части Херсонской области, затем слово «правобережной» убрали. В некоторых региональных документах упоминается о существовании утверждаемого в соответствии с распоряжением Правительства № 3099-р от 21.10.2022 г перечня населенных пунктов Херсонской области, на выходцев из которых распространяются «мероприятия», но найти этот перечень нам не удалось.

Единовременная выплата на обзаведение имуществом осуществляется в размере 100 000 рублей на человека.

Сертификат (социальная выплата) предоставляется на приобретение жилья на первичном или вторичном рынке в данном субъекте федерации. Размер выплаты рассчитывается исходя из размера средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения по РФ, определяемого Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, и норматива обеспечения жилой площадью, составляющего 33 кв. метра для одиноко проживающих граждан, 42 кв. метра — для семей из 2 человек и по 18 кв. метров на одного человека — для семей из 3 и более человек.

Для получения помощи гражданину необходимо вместе с заявлением представить документы, подтверждающие личность и постоянное проживание в г. Херсоне или Херсонской области. При отсутствии документов о проживании уполномоченный орган РФ направляет запрос в Херсонскую область.

Сертификат на приобретение жилья выдается однократно и действует 3 месяца.

Сертификат не может быть использован на приобретение жилья у родственников.

Приобретенное с помощью сертификата жилье должно быть оформлено как общая собственность семьи.

Гражданин может приобрести на сертификат два и более жилых помещения.

Площадь приобретенного с помощью сертификата помещения может быть больше или меньше указанной в постановлении, но не меньше учетной нормы, установленной в данном муниципальном образовании.

Если цена жилого помещения по договору купли-продажи превышает стоимость сертификата, заявитель доплачивает разницу из личных средств. Если цена приобретаемого жилья меньше стоимости сертификата, выплата осуществляется в размере, соответствующем цене договора.

Средства федерального бюджета на эти цели направляются субъектам федерации через публично-правовую компанию «Фонд развития территорий». Почему именно так, а не напрямую — не объясняется.

Таким образом, бывшим жителям Херсона и части Херсонской области предоставляется очень значительная помощь — такая помощь, о которой другие беженцы могли бы только мечтать. И не только беженцы, но и граждане России.

Приведем для сравнения один пример. После Второй Чеченской войны, превратившей в руины г. Грозный и многие села Чечни, Правительство РФ выпустило постановление № 404 от 04.07.2003 года «О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в ЧР гражданам, постоянно проживающим на ее территории». Согласно этому постановлению, компенсация за разрушенное жилье составила 300 тысяч рублей или 12 000 долларов по тогдашнему курсу, а за имущество — 50 тысяч рублей на семью, независимо от числа членов семьи, которые в республике, как правило, очень большие.

Согласно приказу Минстроя России от 22 декабря 2022 г. N 1111/пр, норматив стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения по РФ на первое полугодие 2023 года составляет 88 737 рублей. Таким образом, средняя стоимость жилищного сертификата для одинокого переселенца из Херсонской области, который, в соответствии с нормативом, может приобрести себе жилье площадью 33 кв. метра, составит 2 928 321 рублей или 37 892 доллара по курсу Банка России на 25.03.2023 г. Таким образом, даже минимальный размер помощи на приобретение жилья для херсонцев, в 3 раза превышает компенсацию за разрушенное жилье в Чечне.

Правда, помощь гражданам, лишившимся жилья и имущества в 2022 году, предоставляется не только бывшим жителям Херсонской области. Нормативные акты ДНР и ЛНР, изданные летом 2022 года, предусматривают выплату компенсаций за утраченное и поврежденное в ходе боевых действий жилье и за утраченное имущество первой необходимости. Утрата жилья в обеих республиках компенсируется из расчета 35 000 рублей за квадратный метр, повреждение — 6 000 рублей за метр. За утраченное имущество в ДНР выплачивают 100 000 рублей на человека, в ЛНР — такую же сумму на домохозяйство.

Но, во-первых, размер компенсации за утраченное жилье в ДНР и ЛНР в два раза меньше, чем выплаты на приобретение жилья херсонцам, а во-вторых, — и это главное: среди беженцев, находящихся в России, есть выходцы не только из Донецкой, Луганской и части Херсонской области, но и из других областей. Эти люди также потеряли жилье и имущество и они, а также их родственники и знакомые задают вопрос: почему одним беженцам выплачивают по 100 000 рублей и предоставляют значительные средства на приобретение жилья, а другим приходится довольствоваться 10 000 рублей на человека? На этот вопрос у нас нет ответа. Полагаем, что Правительство РФ должно объяснится с обществом на этот счет.

Льготы водителям

Чтобы исчерпать тему, поставленную в названии доклада, нам остается лишь сказать о том, что 2 декабря 2022 года Правительство РФ выпустило постановление № 2216 «Об особенностях предоставления государственных услуг по регистрации транспортных средств и выдаче водительских удостоверений…». Постановление вводит временный порядок замены регистрационных документов и госзнаков транспортных средств и выдачи водительских удостоверений автовладельцам из ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей, имеющим паспорта РФ или виды на жительство РФ, а также юридическим лицам. Этот порядок предусматривает, в частности, выдачу российских водительских удостоверений на основании удостоверений, полученных в названных четырех регионах, — без экзаменов, прохождения медкомиссии и уплаты госпошлины, а регистрацию транспортных средств — без таможенных документов, госпошлины, техосмотра (до 01.01.2026 г.) и без страховки (до 01.01.2024 г.). Постановление обязывает автовладельцев из этих регионов заменить регистрационные документы и госзнаки до 01.01.2026 года.

Издание этого постановления, видимо, было вызвано тем, что согласно закону № 196 от 10 декабря 1996 года «О безопасности дорожного движения», управление транспортными средствами на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при осуществлении предпринимательской и трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением транспортными средствами запрещено. Постановление призвано облегчить доступ к этой деятельности для автовладельцев и водителей из ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей, имеющих российские паспорта и виды на жительство.

Заключение

Выводы

1. 2022 год был отмечен небывалой для России нормотворческой активностью, связанной с прибытием беженцев — на федеральном и региональном уровнях. Эта активность проявилась как в количестве нормативных актов, так и в разнообразии их содержания. Были изданы нормативные акты, касающиеся всех сторон жизни беженцев на новом месте: правовой статус, размещение, социальная помощь, медицинская помощь, трудоустройство, образование. В контексте свойственного российским властям сухо-негативного отношения к беженцам совершенно необычным был и основной дух этого нормотворчества — дух официальной доброжелательности.

2. Эта бурная деятельность опиралась на законодательство о чрезвычайных ситуациях, о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан, использовала создание специальных механизмов помощи беженцам, но не способствовала развитию системы убежища в РФ, которая в последние годы приобрела почти номинальный характер.

3. Если пытаться определить основную тенденцию развития нормотворческой деятельности, касающейся украинских беженцев, то она была направлена на расширение их возможностей, но на разных этапах затрагивала разные аспекты положения беженцев. В первые месяцы после 24 февраля 2022 года издавались нормативные акты, нацеленные на решение проблем, вызванных необходимостью размещения большого числа людей, оказания им медицинской помощи, минимальной социальной помощи и быстрого урегулирования их правового положения путем предоставления временного убежища. При этом власти, видимо, исходили из убеждения, что вскоре большинство беженцев сможет вернуться в места постоянного проживания, и поэтому не задумывались о том, что им может потребоваться более долгосрочный правовой статус и более серьезная социальная поддержка.

4. К середине лета 2022 года это убеждение, очевидно, поколебалось, и были приняты беспрецедентные меры по упрощению процедур получения украинскими беженцами РВП, вида на жительство, гражданства РФ. Возможно, власти рассчитывали, что получение этих статусов, дающих более широкие права, чем временное убежище, позволит беженцам быстро интегрироваться и избавит власти РФ от предоставления им дополнительной социальной поддержки. Однако вскоре стало ясно, что обойтись без такой поддержки не удастся. В конце лета власти одновременно разрешили жить и работать в РФ беженцам, не получившим никакого статуса, и сделали шаг от разовой материальной помощи всем беженцам — к регулярной, хотя и временной, предназначенной для наиболее уязвимых категорий.

5. Нормотворчество 2022 года, касающееся украинских беженцев, с самого начала находилось под влиянием политических факторов. Однако осенью этого года это влияние приобрело исключительный характер и проявилось в одномоментном, не предусматривающем гарантий свободы выбора признании гражданами России жителей ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей и в необычайно щедрой помощи одной группе выходцев из Украины — жителям Херсонской области.

6. Несмотря на беспрецедентный масштаб мер по оказанию помощи украинским беженцам, объективная оценка этой помощи невозможна без учета двух обстоятельств:

Рекомендации

1. Правительству РФ необходимо признать, во-первых, что присутствие украинских беженцев в Россию — не чрезвычайная, то есть временная критическая ситуация, а нормальная ситуация страны-участника Конвенции ООН «О статусе беженцев» и, во-вторых, что многие беженцы останутся в РФ надолго или навсегда, и надо создавать систему мер, направленных на поддержку и интеграцию беженцев в РФ на достаточно продолжительный период. Для этого надо развивать систему убежища в РФ и вводить работу с украинскими беженцами в русло этой системы.

2. Развитие системы убежища должно предусматривать регулярную выплату беженцам пособий, как это делается в странах с современной системой убежища, а также создание широкой сети Центров временного размещения — причем в основном в крупных и средних городах, где есть перспективы трудоустройства и интеграции. Эта сеть должна прийти на смену пунктам временного размещения, которые рано или поздно будут закрыты, несмотря на то, что не все проживающие в них беженцы смогут к этому времени обустроиться самостоятельно.

3. Поскольку часть лиц, прибывших в РФ в экстренном массовом порядке, являются гражданами России, а еще часть беженцев приобрели гражданство РФ после прибытия в РФ, работу с ними, включая временное размещение и жилищное обустройство, следует ввести в рамки закона «О вынужденных переселенцах».

4. В связи с тем, что за несколько месяцев пребывания в России материальное положение беженцев, лишившихся жилья и имущества, не могло существенно измениться в лучшую сторону, требуется срочно предпринять следующие меры:

5. Необходимо подвергнуть серьезному правовому анализу ряд содержащихся в статьях 5 федеральных конституционных законов №№ 5,6,7,8 от 4 октября 2022 года, указе Президента РФ № 951 от 26.12.2022 года и федеральном законе № 62 от 18.03.2023 года новаций, которые могут привести к нарушению прав граждан: