26 октября вступил в силу закон от 28 апреля 2023 года № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», пришедший на смену закону № 62-ФЗ от 31 мая 2002 года. Это очень объемный, сложный, не поддающийся однозначной оценке документ, принятие которого будет иметь серьезные последствия — как для российского общества в целом, так и для отдельных социальных групп, его составляющих. Член Комитета «Гражданское содействие» Елена Буртина попыталась оценить эти последствия для двух наиболее уязвимых групп, заинтересованных в приобретении российского гражданства: беженцев и лиц без гражданства.
1. «Пряники» для всех
Новый закон «О гражданстве», на мой взгляд, развивает и закрепляет те тенденции, которые в последние годы проявлялись в многочисленных поправках, вносившихся в закон о гражданстве. Это тенденция использования законодательства о гражданстве в качестве «кнута и пряника» в политических целях. Таких «пряников» в законе довольно много — в основном мелких, но есть и крупные. В числе последних следует в первую очередь назвать два: изменение условий основного, базового порядка приема в гражданство и либерализация процедуры приема документов на гражданство. Эти «пряники» предназначены для всех заявителей, а значит и для тех двух категорий, которые я назвала.
В новом законе отсутствуют понятия «общий» и «упрощенный порядок»: есть основной порядок, не имеющий какого-либо названия, льготные условия приема в гражданство для отдельных категорий заявителей и «исключительный порядок» — для имеющих заслуги перед Россией или представляющих для РФ особый интерес. Но по сути дела это те же самые общий и упрощенный порядки.
Основной, базовый порядок приема в гражданство в новом законе (статья 15) предусматривает те же условия, что общий порядок старого закона: принесение присяги, проживание в РФ по виду на жительство в течение 5 лет, знание русского языка, — но содержит одно существенное изменение: теперь вместо документа о наличии законного источника средств к существованию заявитель должен подтвердить знание истории и основ законодательства РФ. Сторонний наблюдатель может решить: «шило на мыло». Но, как показывает практика, раздобыть сертификат о знании истории и законов РФ иностранцу обычно проще, чем доказать наличие законного источника средств к существованию — из-за нежелания работодателей принимать иностранцев на работу с соблюдением всех формальностей. Кроме того, новый закон освобождает заявителей старше 70 лет и инвалидов 1 группы от обязанности подтверждать знание русского языка, истории и законов.
Либерализация процедуры приема документов на гражданство выразилась в двух важных изменениях. По старому закону, подать документы на гражданство внутри страны можно было только по месту жительства, то есть по месту регистрации по месту жительства (статья 32). Исключение было сделано лишь для участников программы переселения соотечественников, да для категорий, указанных в главе VIII.1. Согласно новому закону, заявители, имеющие регистрацию по месту жительства или пребывания, подают документы на гражданство по месту регистрации, а не имеющие — по месту фактического проживания (части 2-4 статьи 32). До сих пор без удостоверения личности невозможно было и думать о подаче документов на гражданство (исключение — заявители без документов главы VIII.1). Новый закон предусматривает установление личности заявителей, не имеющих удостоверений личности, и не содержит указаний на какие-либо ограничения в применении этой нормы (часть 10 статьи 37).
2. Последствия для беженцев
Для беженцев со статусом никаких дополнительных льгот в новом законе нет: как и раньше, они могут подавать на гражданство через год проживания по ВНЖ, но теперь, наравне с другими заявителями, вместо документа о законном источнике средств к существованию должны представлять документ о знании истории и законов РФ. Для лиц, получивших временное убежище, никаких послаблений не предусмотрено. Однако некоторые группы беженцев могут воспользоваться льготами, которые новый закон предоставляет отдельным категориям иностранных граждан и ЛБГ. Такие льготы — не слишком значительные — предусмотрены для тех, у кого есть члены семьи с российским гражданством.
Для супругов граждан РФ плюсы компенсированы минусами: снято требование о трехлетнем браке для обращения с заявлением о гражданстве без 5-летнего проживания по ВНЖ, но эта льгота сохранена лишь для тех, кто имеет в браке с гражданином РФ общих детей. Снято также требование о знании русского языка, но ликвидирована возможность подавать на гражданство при наличии РВП (пункт 5 части 2 статьи 16).
Старый закон освобождал родителей граждан РФ от необходимости пятилетнего проживания по ВНЖ до подачи документов на гражданство, но ограничивал это право в отношении родителей несовершеннолетних детей и взрослых недееспособных детей, допуская эту льготу лишь в случаях, если второй родитель, гражданин РФ, умер, признан безвестно отсутствующим или лишен родительских прав. В новом законе эти ограничения устранены. Кроме того, родители граждан РФ больше не должны подтверждать владение русским языком (пункт 4 части 2 статьи 16).
Взрослые дети граждан РФ, постоянно проживающих в РФ, кроме права подавать на гражданство независимо от срока проживания по ВНЖ, которое предоставлялось им старым законом, получили дополнительную льготу — освобождение от обязанности подтверждать знание русского языка, истории и законов РФ (пункт 3 части 2 статьи 16).
Для приема в гражданство РФ несовершеннолетних детей, у которых один из родителей является гражданином РФ, согласие второго родителя больше не требуется, где бы ребенок не проживал (пункт 1 части 5 статьи 16).
Институт приема в гражданство РФ носителей русского языка в новом законе был заменен предоставлением льготных условий лицам, которые имеют родственников по прямой восходящей линии, родившихся или постоянно проживавших на территории РСФСР либо Российской империи в пределах государственной границы РФ. Этим людям не требуется проходить комиссию по признанию НРЯ, представлять документы о знании русского языка, истории и законов РФ. За ними также сохраняется право подавать документы на гражданство сразу после получения ВНЖ. В новом законе есть полезное уточнение о том, что льготное право приобретения гражданства РФ имеют потомки не только постоянно проживавших, но и родившихся на территории РФ, то есть это право можно подтвердить только документом о рождении предка, чего для обращения за признанием НРЯ было не всегда достаточно.
Однако и тут не обошлось без потерь: утратили право на прием в гражданство в льготном порядке две группы, которые по старому закону могли претендовать на признание НРЯ: лица, ранее постоянно проживавшие в РФ, а также потомки лиц, постоянно проживавших в России после распада СССР (пункт 2 части 2 статьи 16).
Новый закон сохранил и чуть-чуть расширил льготы по приему в гражданство для — выпускников колледжей, вузов, аспирантур и т.п.: им по-прежнему нужно получить ВНЖ и год проработать по специальности, но последнее условие не распространяется на окончивших вуз с отличием, кроме того, для всех снята нижняя хронологическая планка получения дипломов (после 01.07.2002 г.).
Участникам госпрограммы переселения соотечественников новый закон принес как позитивные, так и негативные новации. В старом законе условием приема документов на гражданство у участников программы служило наличие ВНЖ или РВП и регистрации по месту жительства. В новом законе этого условия нет: подавать заявления о приеме в гражданство вправе участники, «проживающие в РФ», а согласно определению, содержащемуся в статье 4 нового закона, проживающими считаются иностранцы, имеющие любой документ, подтверждающий пребывание или проживание в РФ. И теперь подавать документы на гражданство участники программы могут как по месту жительства или пребывания, так и по месту фактического проживания. Но при этом им придется представлять документ о владении русским языком, чего раньше от них не требовалось, а также документ о знании истории и законов РФ.
Если попытаться суммировать приобретения и потери, которые принес новый закон беженцам, то получится вот что.
Беженцы со статусом и без не прибрели никаких специальных льгот, но наравне с остальными заявителями получили право вместо документа о доходах представлять документы о знаниях, а также пользоваться возможностью подавать документы на гражданство независимо от наличия и характера регистрации. Кроме того, некоторые категории беженцев смогут воспользоваться дополнительными льготами, предусмотренными для заявителей, у которых есть члены семьи, гр-не РФ: супруги — при наличии общих детей, — родители, дети или родственники по прямой восходящей линии. Сохранили свои льготы лица, получившие в РФ профессиональное, высшее и дополнительное образование. Однако реализовать эти льготы все эти категории могут лишь при наличии ВНЖ. Исключение составляют участники программы переселения, которым возможность подавать документы на гражданство при любом легальном статусе в РФ компенсирована требованием представлять документы о знаниях.
При этом некоторые категории утратили свои преимущества: супруги граждан РФ без детей, супруги граждан РФ с детьми, имеющие РВП, лица, ранее постоянно проживавшие в РФ, а также потомки лиц, постоянно проживавших в России после 1991 г.
Интересы беженцев может затрагивать и утрата гражданами Беларуси, Казахстана, Молдовы и Украины права на приобретение гражданства РФ в упрощенном порядке, которое предоставлялось им старым законом. Правда, для граждан Украины это не имеет значения, пока продолжают действовать указы президента № 183 от 24.04.2019 г. и 187 от 29.04.2019 г.
UPD: Указ Президента РФ № 962 от 18.12.2023 г. вернул гражданам Беларуси, Казахстана и Молдовы возможность получения гражданства РФ в упрощенном порядке, то есть без соблюдения пятилетнего срока проживания по ВНЖ и подтверждения знания истории и основ законодательства РФ. Граждане Беларуси освобождены также и от экзамена по русскому языку.
3. Последствия для ЛБГ и лиц с неопределенным правовым статусом
Для ЛБГ принятие нового закона о гражданстве будет иметь более серьезные последствия, чем для беженцев.
В старом законе упрощенный порядок приема в гражданство ЛБГ, граждан б. СССР, регулировали часть 1 статьи 14 и глава VIII.1. Первая посвящена ЛБГ с ВНЖ, последняя — ЛБГ , не имеющим легального статуса в РФ. В новом законе ЛБГ с ВНЖ сохранили свои льготы и получили дополнительную: им не надо подтверждать владение русским языком (пункт 8 части 2 статьи 16). А вот все остальные ЛБГ, имевшие в прошлом гражданство СССР, утратили возможность стать гражданами РФ в упрощенном порядке. В новом законе от главы VIII.1 остался лишь крохотный осколок: право на прием в гражданство без ВНЖ, документов о знании русского языка, истории и законов РФ предоставлено только ЛБГ, гражданам бывшего СССР, имеющим легальный статус, которые на 01.11.2002 года были зарегистрированы по месту жительства в РФ, а также их взрослые дети (часть 4 статьи 16).
Поскольку ЛБГ, имевших постоянную регистрацию в РФ на 01.11.2002 года , — единицы, то большинство ЛБГ с советскими документами теперь должны получать гражданство только в общем порядке — через РВП и ВНЖ. А если учесть, что это в основном — пожилые, одинокие, больные, бедные и часто бездомные люди, которые не в состоянии нести расходы и выполнять требования, связанные с получением и сохранением РВП и ВНЖ, станет ясно, что путь к гражданству для них закрыт.
По каким-то необъяснимым причинам составители нового закона отнеслись к представителям категорий главы VIII.1. совершенно по-разному. Большинство ЛБГ фактически лишили перспектив получения гражданства РФ, а обладателям недействительных паспортов РФ предоставили даже несколько более льготные, чем раньше, условия получения российских паспортов. Иностранцы, имеющие документ о гражданстве РФ, но не приобретшие гражданство в установленном порядке, согласно новому закону, получают гражданство РФ без ВНЖ и документов о знании русского языка, истории и законов России, а ЛБГ и их дети в аналогичном положении получают гражданство РФ в порядке признания. Речь идет об иностранцах и ЛБГ, которым необоснованно выдали паспорта РФ до вступления в силу нового закона, а не до 01.01.2010 года, как было в старом законе (части 1 и 3 статьи 44).
В соответствии со статьей 13 закона о гражданстве 1991 года, уроженцы РСФСР и те, кто постоянно проживал в РФ на 06.02.1992 года, были признаны гражданами РФ. Если они по каким-то причинам не получили российские паспорта. по отношению к ним проводилась процедура определения гражданства РФ — на основании пунктов 51-52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ — и при положительном исходе проверки выдавались паспорта.
Новый закон предусматривает признание гражданами РФ бывших граждан СССР 1) постоянно проживавших на территории РФ на 6 февраля 1992 года, 2) не проживавших постоянно в РФ на эту дату, но вернувшихся в РФ для постоянного проживания, если они сами родились в РСФСР, либо их родители постоянно проживали в РСФСР, 3) военнослужащие (кроме рядовых), служившие на 06.02.1992 года в войсках РФ за пределами РФ (часть 1 статьи 19). Последнее можно приветствовать: это решение старой проблемы. А в отношении первых двух категорий речь фактически идет о повторном признании гражданами РФ лиц, которые уже были признаны гражданами РФ. Пока неясно, к добру это или к худу.
При этом в законе ничего не говорится об уроженцах России, никогда не покидавших Россию, у которых нет доказательств постоянного проживания на 06.02.1992 года. Эти люди годами не могут добиться получения паспортов РФ, и новый закон не содержит никаких механизмов решения этой проблемы.
Уроженцы РСФСР с ВНЖ сохранили право подавать на гражданство без срока проживания, которое новый закон дополнил освобождением от представления документов о знании русского языка, истории и законов РФ. Те же права получили и бывшие жители РСФСР, получившие ВНЖ (пункт 1 части 2 статьи 16).
Если оценивать последствия принятия нового закона для ЛБГ в целом, то придется признать, что баланс приобретений и потерь определенно склоняется в сторону последних, так как основная масса ЛБГ, граждан бывшего СССР фактически лишена перспектив получения гражданства. Только те из них, кому удастся получить ВНЖ, а также обладатели необоснованно выданных паспортов смогут воспользоваться льготными условиями приобретения гражданства.
4. «Кнут» — прекращение гражданства
Новый закон не только закрывает перспективы получения гражданства для большинства ЛБГ, но приведет к серьезному увеличению числа ЛБГ в РФ, то есть обратит вспять процесс ликвидации безгражданства, начавшийся с включением в закон о гражданстве главы VIII.1 в ноябре 2012 года.
К такому результату неминуемо должно привести применение главы 4 нового закона, посвященной институту прекращения гражданства. Список оснований для прекращения гражданства в новом законе существенно расширен и два из них носят откровенно репрессивный характер: сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию и законодательство РФ, выразившееся в совершении преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление), и то же самое, выразившееся в действиях, создающих угрозу национальной безопасности РФ.
Первое основание перешло в новый закон из статьи 22 старого закона, но список статьей Уголовного кодекса, осуждение по которым влечет за собой прекращение гражданства, теперь резко вырос — с 18 до 64-х . Причем в законе указано, что прекращение гражданства не зависит ни от даты решения о приеме в гражданства, ни от даты приговора, а значит, распространяется и на лиц со снятыми и погашенными судимостями (части 1 и 2 статьи 24). Это означает, что с принятием нового закона лишение гражданства грозит тысячам человек.
Однако настоящую эпидемию безгражданства может вызвать прекращение гражданства за действия, создающие угрозу национальной безопасности. Такие решения выносятся на основании заключения органа ФСБ России о совершении действий, создающих угрозу национальной безопасности. Время совершения этих действий и дата выявления факта их совершения не имеют значения. Какие действия могут рассматриваться как создающие угрозу нацбезопасности, закон не конкретизирует — это оставлено на усмотрение ФСБ. Но совершенно очевидно, что эти действия не являются преступными, так как в противном случае они стали бы поводом для уголовного преследования. Порядок вынесения таких заключений также определяет ФСБ . На обжалование дается всего 10 дней (статья 26). Трудно представить себе более грубую, более неправовую меру.
Мало того, что новый закон создал механизм массового лишения гражданства. В нем еще и предусмотрены способы консервирования ситуации безгражданства.
Действующий закон (статья 36) позволяет подавать документы на гражданство повторно через год после отклонения заявления — независимо от причин отклонения. Новый закон дифференцирует срок подачи повторных заявителей в зависимости от оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство или прекращения гражданства. Через год после прекращения гражданства РФ можно подать повторное заявление только, если основанием прекращения послужило представление поддельных документов или ложных сведений, через три года — если гражданство было прекращено по заключению ФСБ. А в случаях прекращения гражданства за уголовные преступления повторная подача документов на гражданство возможна лишь, если отпали основания для его прекращения (статья 35). При этом порядок установления того факта, что эти основания отпали, законом не предусмотрен. Так что фактически в этих случаях повторно подать документы на гражданство невозможно.
Поделиться в социальных сетях
